שינוי ייעוד אזור פיתוח עירוני

בתכנית המאושרת נקבע ייעודו כאזור פיתוח עירוני. שינוי הייעוד של מתחם צריפין נעשה בעקבות ההתנגדות שהגיש שר הביטחון לוועדת הערר למיתקנים ביטחוניים, מכוח סעיף 177 לחוק, שהעיון בה אינו פתוח לעיון הציבור.  קראו דוגמא מהפסיקה בנושא אזור פיתוח עירוני: 1. העתירה שבפנינו עניינה בתכנית המיתאר המחוזית למחוז המרכז, שינוי מס' 21 לתמ"מ 3 (להלן - תמ"מ 21/3 או התכנית), שפורסמה למתן תוקף ביום 12.11.03. במקורה כוונה העתירה כנגד החלטות המשיבה 1, ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן - הוולנת"ע), לשנות במסגרת התכנית המאושרת את הייעוד שנקבע בתכנית המופקדת לשלושה מתחמים: מתחם מחנה צריפין, שחלקו מצוי בתחומי השיפוט של ראשון לציון ובאר יעקב, וחלקו בשטח ללא מעמד מוניציפאלי (להלן - מתחם צריפין); מתחם המצוי בחלקו המערבי של תחום השיפוט של ראשון לציון ומשמש אף הוא ברובו כמחנה צבאי (להלן - מתחם בסיס החוף); ומתחם המצוי בחלקו הצפון מערבי של תחום השיפוט של ראשון לציון (להלן - מתחם התעסוקה). 2. העותרים כולם הינם תושבים ובעלי מקרקעין בשטח השיפוט של עירית ראשון לציון. העותרים 1-3 נמנו על מגישי ההתנגדויות לתכנית, והמקרקעין שבבעלותם מהווים חלק ממתחם התעסוקה. לדבריהם, המקרקעין שבבעלותם נמצאים בסמיכות קרובה למתחם צריפין. העותרים 4-10 מתגוררים בראשון לציון בשכונה הגובלת בצידה המזרחי במתחם צריפין. 3. בעתירתם ביקשו העותרים להורות כי תמ"מ 21/3 בטלה כולה, או למצער בטלה לגבי האזורים נשוא העתירה, או לבטלה כולה או בחלקה. לחלופין ביקשו: לבטל את החלטת הוולנת"ע לאשר את התכנית ולהורות על הפקדתה מחדש לנוכח השינויים המפליגים שנעשו בה, ולפחות להורות על הפקדתו מחדש של חלק התכנית המתייחס למרחב התכנון של העיר ראשון לציון וסביבותיה. לחלופי חלופין ביקשו: לבטל את החלטת הוולנת"ע ולהורות לה להפעיל סמכותה על פי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק). בדיון שהתקיים בפנינו צמצמו העותרים את עתירתם למתחם צריפין לבדו, ובגדרו, לבקשה להורות לוולנת"ע ליתן להם זכות טיעון על פי סעיף 106(ב) לחוק. 4. בתכנית המופקדת יועד שטחו של מתחם צריפין לאזור חקלאי/נוף כפרי פתוח. לעומת זאת, בתכנית המאושרת נקבע ייעודו כאזור פיתוח עירוני. שינוי הייעוד של מתחם צריפין נעשה בעקבות ההתנגדות שהגיש שר הביטחון לוועדת הערר למיתקנים ביטחוניים, מכוח סעיף 177 לחוק, שהעיון בה אינו פתוח לעיון הציבור. מערכת הביטחון ביקשה "באזור הדרום מערבי לייעד אזור פיתוח עירוני. השאר לייעד לאזור תעסוקה" (סעיף 7 לטבלה שבנספח מש/7). החוקרת, תלמה דוכן, אשר מונתה על פי סעיף 107א לחוק לשמוע את ההתנגדויות הרבות שהוגשו לתכנית (828 במספר) וליתן המלצותיה לגביהן, המליצה לקבל את ההתנגדות מטעם שר הביטחון ו"לסמן את המתחם לפי תשריט שהוגש על ידי מערכת הביטחון לאזור פיתוח עירוני". החוקרת נימקה זאת בכך ש"שטח מחנה צריפין הוא שטח מופר, ובאזור ראשון לציון עדיף לשמור את השטחים הפתוחים מדרום, מצפון מזרח וממערב לעיר כשטחים פתוחים, ולמחזר את הקרקע במזרח העיר, בתחום מחנה צריפין. גישה זו עולה בקנ"א עם מגמות התמ"מ של שמירת רצף שטחים פתוחים, וציפוף הבניה באזורים שניתן למחזרם ולשקמם" (סעיף 2 לנספח ד לעתירה). לאור המלצת החוקרת החליטה הוולנת"ע "לקבל חלקית את ההתנגדות בנימוקי החוקרת" (נספח ח לעתירה). 5. יצויין, כי לא רק שהדיונים בהתנגדות שהגישה מערכת הביטחון היו סגורים בפני הציבור (מכוח סעיף 177 לחוק), אלא שהוולנת"ע החליטה כי הדו"ח של החוקרת יפורסם רק לאחר שהוועדה תדון ותחליט בהמלצות החוקרת (סעיף 5(3) לנספח ו לעתירה). וכך המידע בדבר התנגדות מערכת הביטחון לא היה בפני הציבור במהלך ההתנגדויות. העותרים טענו כנגד עצם השימוש במקרה דנן בסעיף 177 לחוק וכנגד התנהלות הוולנת"ע. ואולם, משעה שבדיון בפנינו צמצמו עתירתם לבקשה על פי סעיף 106(ב) לחוק, לא ראיתי להידרש לסוגיות אלה. 6. לטענת העותרים, שינוי הייעוד על פי התכנית המאושרת יאפשר תוספת של כ-9,205 יחידות דיור, דהיינו, תוספת של כ- 32,217 נפש בתחום השיפוט של עירית ראשון לציון; תוספת של 3,500 יחידות דיור ו- 12,250 נפש בבאר יעקב; וכ-10,500 יחידות דיור וכ-37,000 נפש בשטח נטול המעמד המוניציפאלי. סך הכל, לטענתם, קיים פוטנציאל לתוספת אכלוס של למעלה מ-80,000 נפש. לפיכך, טוענים הם, כי מדובר בשינוי מרחיק לכת, המשנה לחלוטין את אופי המקום בסמיכות לבתיהם ולמקרקעין שלהם, שינוי עליו למדו לראשונה עם אישורה של התכנית, ולא ניתנה להם אפוא הזדמנות להתייחס אליו. 7. המדינה טוענת מנגד, כי אין מדובר בשינוי מהותי באופיה של הסביבה. זאת, משום שמתחם צריפין מבונה בחלקו הגדול ומשום שרוב שטחו של המתחם יועד בתמ"א 31 לפיתוח עירוני. עוד טוענת היא, כי התכנית אמנם קובעת את ייעודו של המתחם לפיתוח עירוני, אך השימושים הסופיים ייקבעו בתכנית המיתאר המקומית מתוך מגוון רחב של שימושים - שצ"פים עירוניים (פארקים) ושטחים פתוחים נוספים - ואז תהיה לעותרים הזכות לטעון ולהתנגד. המדינה מוסיפה וטוענת, כי שינוי הייעוד של מתחם צריפין נכלל על ידי החוקרת בקטגורית השינויים שאינם פוגעים, ואינם מחייבים על כן מתן זכות טיעון משנית. זאת משום שמדובר בשינויים שנוצרו עקב תוספת של שימושים, ולא גריעתם. יוער, כי מהדיון בפנינו עולה, כי המדינה סבורה שמדובר בתוספת של 10,000 יחידות דיור בלבד. 8. המשיבה 4, הוועדה המקומית ראשון לציון, חזרה בה בדיון בפנינו מעמדתה, וצירפה עמדתה לעמדת העותרים (גם אם מנימוקים שונים). המשיבה 5, הוועדה המקומית מצפה אפק, טוענת כי ככל שמדובר במרחב התכנון שלה, לא עומדת לעותרים זכות הטיעון. זאת, לטענתה, משום שהם מתגוררים במרחק עצום, ואין בידם להצביע על פגיעה או על אינטרס מוגן ובוודאי שאין הפגיעה בהם ישירה וממשית. 9. אין בעובדה שמדובר ב"שטח מופר", דהיינו, בשטח שייעודו היה חקלאי אך בפועל שימש כמחנה צבאי, ובכך שהשטח ממילא מבונה ברובו, כדי לקבוע כי שינוי מייעוד חקלאי (בתכנית המופקדת) לייעוד עירוני (בתכנית המאושרת) איננו מהווה שינוי מהותי. גם אין בידי לקבל כי מאחר שאין מדובר בגריעת שימושים, אלא בתוספת שימושים, אין מדובר בשינוי המהווה פגיעה. פשיטא היא, שפגיעה יכולה להתרחש גם עקב תוספת שימושים, כמו למשל במקרה שבפנינו, שבו תוספת השימושים תהפוך אזור שעל פי ייעודו החקלאי והכפרי הוא אמור להיות אזור מועט אוכלוסין ושלו יחסית, לאזור עירוני, על כל המשתמע מכך (השוו עע"מ 343/05 ועדת ערר - מחוז מרכז נ' אילות השקעות בנכסים, ניתן ביום 29.11.06, בפיסקה 16). אף אין לדרוש מהעותרים להמתין ולראות כיצד יחולק המתחם בתכנית המיתאר המקומית - האם ייקבעו בסמוך להם שטחים פתוחים אם לאו - שאז יוכלו להתנגד לה. כל תכנית ותכנית קיימת בפני עצמה, ובהתאמה - זכות ההתנגדות הנתונה לה על פי דין. ההתנגדות לתכנית מיתאר מחוזית, מאפשרת למתנגדים למנוע קביעות בתכנית "שיחסכו" מהם את הצורך להתמודד לאחר מכן עם מימושן בתוכניות מיתאר מקומיות. 10. סעיף 106(ב) לחוק קובע כי "... היתה קבלת ההתנגדות עלולה, לדעת מוסד התכנון, לפגוע באדם שאף הוא רשאי להגיש התנגדות לתכנית, לא יכריע המוסד בהתנגדות לפני שיתן לאותו אדם הזדמנות להשמיע טענותיו". תכליתו של סעיף זה להבטיח שלא תיפגע הזכות להתנגדות, המבטאת את עקרון היסוד שאין פוגעים בזכותו של אדם מבלי ששמעו אותו תחילה (בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין נ' שר הפנים, ניתן ביום 29.8.01, בפיסקה 18). סעיף 106(ב) פורש בפסיקה כמכוון ל"נפגע חדש", שלא היה צפוי להיפגע על פי התכנית המופקדת, ובשל כך לא התנגד לה (בג"צ 10242/03 אורי מילבלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, ניתן ביום 14.6.04, בפיסקה 7). העותרים 1-3 התנגדו לתכנית המופקדת (בגין שינוי ייעוד המקרקעין שבבעלותם לאזור נופש מטרופוליני). העותרים 4-10, ככל הנראה, לא הגישו התנגדויות לתכנית. אך אין באלה כדי לקבוע כי ניתנה לעותרים הזדמנות להתנגד. כל כך, משום שלא היה בפני העותרים, במהלך ההתנגדויות, מידע על ההתנגדות החסויה שהגיש שר הביטחון לייעוד שנקבע בתכנית המופקדת למתחם צריפין. כך שלא ניתנה להם הזדמנות להגיב להתנגדות זו ולשינוי הייעוד שנעשה בעקבות קבלתה, עליהם נודע להם רק עם פרסום ההחלטה לאשר את התכנית. מכאן, שהעותרים שבפנינו הם כולם "נפגעים חדשים" לעניין שינוי ייעודו של מתחם צריפין, שלא היו צפויים להיפגע על פי התכנית המופקדת, ועל כן, קמה להם זכות לטיעון משני מכוח סעיף 106(ב) לחוק גבי שינוי ייעוד זה. 11. אציע אפוא לחברי לקבל את העתירה ולהורות למדינה ליתן לעותרים זכות טיעון בפני המועצה הארצית בעניין שינוי ייעודו של מתחם צריפין. פרט לכך, העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' חשין. אזור פיתוחפיתוח עירונישינוי ייעוד במקרקעין