להלן החלטה בסוגיית גביית יתר של דמי שינוי ייעוד: החלטה 1. המשיבה הגישה תביעה נגד המבקש (להלן: "המינהל"), למתן סעד הצהרתי לפיו המינהל גבה ממנה שלא כדין כספים בגין תשלום דמי שימוש חורג ודמי שינוי ייעוד, ובניגוד לחוזה החכירה לדורות. 2. המשיבה היא בעלת זכויות החכירה בשטח של כ- 37 דונם במקרקעין המהווים חלק מחלקה 168 בגוש 3797, באיזור התעשייה של קריית עקרון (להלן: "הקרקע"). המשיבה רכשה את הזכויות בקרקע מכותנת הדרום בע"מ ומהמועצה לייצור ושווק כותנה (להלן: "המוכרים"). בין המוכרים לבין המינהל, נכרתו שני חוזי חכירה, הזהים במהותם, האחד מיום 11.12.60 והשני מיום 20.2.61 (להלן: "חוזי החכירה"). בהתאם לחוזי החכירה הוקנו לחוכרים זכויות שונות ובכללן זכות חכירה מהוונת לכ - 200 שנה. 3. לעמדת המשיבה, זכויות החכירה לפי חוזי החכירה מקנים זכות הדומה במהותה לבעלות וכי היא הסתמכה על כך בעת שרכשה את זכויות החכירה כמו גם על מצגים נוספים של המינהל כגון מכתב המינהל מיום 19.295. 4. המשיבה פעלה לשינוי הייעוד של הקרקע, מאיזור תעשיה לשטח למסחר. המינהל דרש ממנה תשלום דמי שימוש עבור התקופה בה נעשה בקרקע על ידה שימוש למסחר עוד בטרם אושר שינוי היעוד, זאת מחמת שחוזי החכירה ייעודו למטרה שונה. עוד טען המינהל כי עם אישור שינוי הייעוד, על המשיבה לשלם גם דמי היתר לפי הייעוד החדש של מסחר בהסתמך על נהלי המינהל לפיהם שעה שמאושר שינוי יעוד על החוכר לחתום על חוזה חכירה חדש לתקופה של 49 שנה ולשאת בתשלום דמי היתר. 5. המשיבה שילמה את הסכומים שנדרשו על ידי המינהל למרות שלדעתה לא היה מקום לחייבה בתשלום לאור הזכויות המוקנות לה לפי חוזי החכירה. המשיבה צירפה לתובענה קבלות על תשלומים ששילמה למינהל בגין דמי שימוש וכן דמי היתר בסך של כ- 20,000,000 ₪. 6. בנסיבות אלה הוגשה התובענה נשוא החלטתי בה עותרת המשיבה ליתן פסק דין המצהיר כי המינהל גבה ממנה שלא כדין כספים בקשר עם דמי שימוש חורג ודמי שינוי יעוד. עוד טענה המשיבה כי מחמת שחפצה למכור את הקרקע, היא נאלצה למוכרה במחיר נמוך שהביא בחשבון כי שווי זכויות החכירה מופחתות. מטעם זה אף עתרה המשיבה לפיצול הסעדים על מנת שתוכל בעתיד לתבוע את המינהל בתביעה נפרדת נוספת, לרבות השבת הסכומים ששלמה, אם כי לא הוגשה בקשה נפרדת בעניין. 7. המשיבה שילמה אגרת תביעה בסך של 954 ₪ לפי תקנה 3 לתקנות בית משפט (אגרות) תשס"ז -2007, שענינה צו הצהרתי שאין בצדו סעד כספי. 8. המינהל הגיש את הבקשה נשוא החלטתי ובה עותר להורות על העברת התובענה לפסים של תביעה רגילה, כי על המשיבה לכמת את סכום התביעה ולשלם את האגרה המגיעה לפי סכום התביעה. בבקשה נטען כי התביעה היא להשבה כספית ואין מקום לפי ההלכה הפסוקה לאפשר לבעל דין לתבוע סעד הצהרתי מקום הוא יכול להגיש תביעה לסעד האופרטיבי המלא. המינהל אף מפנה לכתב התביעה בו נטען מפורשות כי בדעת המשיבה לתבוע בעתיד גם את הסכומים ששילמה לטענתה שלא כדין, טענה שיש בה לטענת המינהל כדי להצביע על כך שאין כל מניעה שאלה ייתבעו כבר עתה. 9. המשיבה חולקת על עמדת המינהל. לטענתה ההליך בו נקטה הוא ראוי ותואם את הדין. לעמדת המשיבה, הסעד ההצהרתי מתאים בנסיבות העניין שעה שבעל דין עותר לחייב גוף מינהלי להשיב לו כספים שגבה שלא כדין. המשיבה מפנה להלכות אשר לטעמה תומכות בטענתה בהן הוכרה זכות האזרח להשבת כספים שנגבו שלא כדין; במיוחד נסמכת המשיבה על פסק הדין שניתן על ידי כב' השופט המנוח אזר, ה"פ ות.א. 177223/98 אברהם פרץ נ' עיריית חולון, בו הוכרה (בעמוד 5), זכות בעל דין במקרים מסוימים לנקוט בסעד הצהרתי להשבת סכומים ששילם לרשות שלא כדין, מקום שיש להניח שיהיה בו כדי לסיים ההתדיינות וישולם הסכום שבמחלוקת (להלן: "פס"ד פרץ"). עוד מפנה המשיבה להחלטה של בית המשפט המחוזי בחיפה, (כב' השופט עמית), בת.א. (חי') 1162/06 מעדני ים (סי פוד) אלטנטיק בע"מ נ' מדינת ישראל רשות המסים (להלן: "פרשת סי פוד"). טעם נוסף בפי המשיבה הינו שהמחלוקת נשוא התובענה היא משפטית בעיקרה שאינה דרושה בירור עובדתי מסובך וניתן להכריע בה על סמך כתבי הטענות והיא אף עותרת לעשות כן ואף הגישה בקשה נפרדת לעניין (בש"א 7990/08). 10. לאחר שבחנתי את כתבי הטענות ויישמתי את ההלכה הפסוקה, הגעתי לידי מסקנה כי הצדק עם המינהל, וזאת מהטעמים הבאים: 11. ההלכה הפסוקה מורה כי שעה שתובע יכול לעתור לקבלת הסעד הכספי המגיע לו, לטענתו, אין מקום כי יגיש תובענה לפסק דין הצהרתי. לפיכך, שומה על בית המשפט לבדוק האם הסעד ההצהרתי הוא רק שלב אחד במסגרת הסכסוך שבין הצדדים, או שמא יש בידי המשיבה היכולת לעתור לסעד אופרטיבי. בע"א 4076/00 נצחון ציפורה בראשון בע"מ נ' זמברובסקי בע"מ, פ"ד נו(3) 41, בעמ' 47, נקבע: "הלכה היא כי סעד הצהרתי הוא סעד שבשיקול דעת. בבואו לשקול אם ליתן סעד הצהרתי על בית המשפט לבחון, בין היתר, אם יש בידי המבקשת לעתור לסעד אופרטיבי, ואם התשובה לכך היא בחיוב, משמע שהסעד שנתבקש הוא חלקי, ובית המשפט ייטה, בדרך כלל שלא לתתו." כן ראה ע"א 227/77 בנק ברקליס דיסקונט בע"מ נ' ברנר, פ"ד לב (1) 85, בעמ' 90. 12. מעיון בתובענה עולה כי אין כל מניעה שהמשיבה תתבע מהמינהל כבר עתה את הסעד המעשי, קרי: הסכומים ששלמה לטענתה שלא כדין, הם נשוא התובענה למתן סעד הצהרתי. הסכומים מוגדרים, ידועים ונקובים. לא ניתן כל טעם ענייני מדוע לא תובעת המשיבה את הכספים בפועל. לא כל שכן, המשיבה מאשרת בכתב תביעתה כי בכוונתה לתבוע את המינהל לסכומים האמורים, וזאת כאמור בסעיף 53 לתובענה: "בדעת המבקשת להמשיך ולתבוע את יתרת נזקיה אלה, שאף טרם נתגבשו ולרבות הסכומים ששלמה..." (ההדגשה אינה במקור - א.א.) יישום ההלכה הפסוקה על נסיבות המקרה, מביא לידי מסקנה כי מאחר ואין כל מניעה בידי המבקשת לתבוע את המינהל לסעד האופרטיבי, אין מקום לאפשר בידה לעתור לסעד הצהרתי בלבד. 13. טעם נוסף לקבלת עמדת המינהל הוא בכך שלא יהיה בהליך כדי לסיים את הסכסוך נשוא התובענה שבין הצדדים שכן יידרשו הליכים נוספים, וכפי שהבהירה זאת המשיבה במפורש שעה שעתרה לפיצול סעדיה כמבואר לעיל. לעניין זה אדגיש כי כב' הרשם אזר ז"ל בפס"ד פרץ החליט שאין מניעה להגיש את תביעת ההשבה בהליך של סעד הצהרתי מאחר וב: "סעד הצהרתי יסתיים הדיון וישולם הסכום שבמחלוקת. כאשר מדובר בתביעה להשבת סכומים קצובים שנגבו בפועל פישור הסעד ההצהרתי הוא סוף ההתדיינות." (ההדגשה אינה במקור - א.א.) בדומה קבע כב' השופט עמית ב"פרשת סי פוד" : "...מטרתה של תובענה לפסק דין הצהרתי היא להבטיח הליך מהיר ויעיל שיסיים את הסכסוך בין הצדדים ולא יהווה פתח להליכים נוספים. לכן, על בעל דין המגיש תביעה, לבקש את מלוא הסעדים לרבות הסעדים האפקטיביים אותם הוא מצפה לקבל בסופה של דרך, ואין זה ראוי לפצלם לתביעות שונות". (ההדגשה אינה במקור - א.א.) המשיבה שלפני אינה עומדת בתנאים נשוא ההלכות דנן שעה שבאופן חד משמעי הבהירה שלא יהיה בהכרעה בתובענה כדי לסיים את הסכסוך ויידרשו הליכים נוספים בין הצדדים ובכללם הנזקים הנוספים אשר נגרמו לטענתה מהתנהגות המינהל . יש בהגשת תובענה לסעד הצהרתי בלבד והגשת תובענה כספית עתידית בנפרד, משום בזבוז משאביו של בית המשפט, כמו גם בזבוז זמן דיוני שיכול להביא לסיום את כל המחלוקות שבין הצדדים. יפים לעניין זה דברי בית המשפט בע"א 734/83 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' שפיר-דוידוביץ, פ"ד לח (1) 613, בסעיף 8. לכן, שעה שאף אליבא דהמשיבה לא יהיה בהכרעה למתן סעד הצהרתי כמבוקש על ידה כדי לסיים את המחלוקת, וממילא יידרש בית המשפט להמשך בירור תביעות המשיבה, סר הטעם לאפשר את בירור התובענה באופן בו הוגשה. 14. עוד סבורני שכלל יש לאבחן לענייננו בין שני מצבים. האחד בו עותר בעל דין לכך שאינו מחוייב לשלם למשנהו את דרישתו, עתירה אותה ניתן להגיש כסעד הצהרתי ובדרך של המרצת פתיחה (רע"א 2611/98 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' מוזס, פ"ד נח(6) 193, בסעיף 6). השני, עתירה לחייב את הנתבע להשיב את הכספים ששולמו לדעת התובע שלא כדין, אותה יש להגיש בדרך של תביעה רגילה, ודוק; העדר אבחנה בין שני המצבים משמע שלעולם יוכל תובע להסתפק בעתירה לפסק דין המצהיר כי תשלום הכספים על ידו היה שלא כדין, בניגוד למוסכם וכדומה ותוך תשלום אגרה מופחתת. לא לכך מיועד הליך של פסק דין הצהרתי. אמנם, שעה שעסקינן במחלוקת בין הפרט לבין המדינה בהבדל ממחלוקת בין פרטים, חזקה על המדינה כי תכבד את הסעד ההצהרתי אף אם לא נלווה לו חיוב כספי, אך אין זה כלל בל יעבור, ויש לעשות בו שימוש זהיר ומושכל, אשר מתווסף לשיקולים נוספים בהכרעה בשאלה האם ניתן להסתפק בסעד ההצהרתי. יושם לב שהמינהל טוען בבקשה שלפני כי לא יהיה בהכרעה בתובענה לסיים את ההליך ומכאן שאין הכרח בדבר חלות החזקה על נסיבות המקרה. מכל מקום, אין בחזקה האמורה בדבר מחוייבות המדינה ככלל לכבד פסקי דין הצהרתים המטילים למעשה חיוב כספי כשלעצמה, כדי לגבור על יתר ההנמקות שצויינו לעיל. 15. מעל ומעבר; כמות הסכום הכספי אף יסיר כל ספק בדבר זהות הערכאה לפניה יש לברר את המחלוקת, כמתחייב מהוראות חוק בתי המשפט התשמ"ד - 1984. 16. שעה שהגעתי לידי מסקנה כי על המשיבה להגיש תביעה כספית, ממילא איני נדרש לבחינת המחלוקת בשאלה האם הדרך של המרצת פתיחה, ההליך הדרך הראוי לברר את המחלוקת בנסיבות העניין. כידוע, מורה ההלכה כי תובענה תתברר בדרך זו אם המחלוקת העובדתית הינה פשוטה, אינה מצריכה שמיעת עדים רבים, וניתן להסתפק בתצהירים ובמידת הצורך חקירה קצרה ביותר. המינהל טוען כי המקרה שלפנינו אינו עונה על דרישת ההלכה שכן המדובר בתביעה מורכבת ומסובכת. המשיבה חולקת על כך. מוכן הייתי לקבל את עמדת המשיבה שכן המינהל לא פרט בתגובתו את טעמיו והסתפק בטענה סתמית שאלה הם פני הדברים אך בכך לא די. על המינהל היה להצביע על הסיבוך שבמחלוקת לרבות העדויות שיידרשו על מנת שבית המשפט ישתכנע בגרסתו. עם זאת לאור התוצאה אליה הגעתי, אין רלבנטיות לטענות המנהל בהקשר זה. 17. אוסיף כי התביעות נשוא ההלכות עליהן נסמכת המשיבה בתגובתה, בכללן רע"א 7669/96 עיריית נהריה נ' נתן זקס; ת.א. (ת"א) 7527/95 בניני גיל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רמת גן, הוגשו כתביעות כספיות ולא כעתירות למתן סעד הצהרתי, וכעולה מגוף פסקי הדין, כך שאין בהסתמכות עליהן כדי לסייע למשיבה לצורך ההחלטה. 18. בשולי הדברים, לא ניתן לשלול את טענת המינהל שרצון המשיבה בהגשת ההליך בדרך של סעד הצהרתי משותת בעיקרו על חיסכון בתשלום אגרה, שכן כמפורט לעיל, בגין תביעה לסעד הצהרתי שאין בצדו סעד כספי משולמת אגרה בסך של 954 ₪ בלבד. לעניננו, התביעה היא למעשה השבה כספית של הסכום ששולם שלא כדין ולכן אם היה נתבע הסעד האופרטיבי, היה על המשיבה לשלם את האגרה המתחייבת מהסכום הנתבע. השיקול של חיסכון באגרה לא התקבל בפסיקה כטעם להכיר בהגשת תביעה לפסק דין הצהרתי (סעיף 8 ל"פרשת סי פוד"). 19. לאור כל האמור אני נעתר לבקשה. לא ראיתי מקום להסתפק בהוראה של העברת ההליך לתביעה רגילה שכן לא יהיה בכך כדי למצות את הנדרש. על המשיבה לתקן תוך 30 יום מיום קבלת ההחלטה, את תביעתה באופן שייתבע סעד אופרטיבי ותשולם האגרה הראויה ובהתאם למתווה שנקבע בעניין רע"א 2611/98 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' מוזס, הנ"ל בסעיף 7. לא תעשה המשיבה כאמור, תמחק התביעה. התיק ייקבע למחיקה ליום 12.6.08. לאור התוצאה אליה הגעתי נמחקת הבקשה למתן להגשת סיכומים בתובענה (בש"א 7990/08). המשיבה תשא בהוצאות הבקשה בסך 7,500 ₪ בצירוף מעמ. שינוי ייעוד במקרקעין