לטענת המשיב, החלטות אלו מעידות על נכונות מסוימת שגילה המינהל להחיל את מבצע ההיוון גם על תוספות בניה מוגבלות, העונות להגדרה של "בניה נמוכה". קראו דוגמא מהפסיקה בנושא בניה נמוכה: 1.זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כבוד השופט נ' ישעיה) מיום 29.9.05 בה"פ 11388/99, שבו נדחתה תובענה של המערערת (אמכל בכור בע"מ) נגד המשיב (מינהל מקרקעי ישראל). הערעור הוא "גלגול שני" של ערעור קודם שהגישה המערערת באותו עניין (ע"א 8119/03). הערעור הקודם נסתיים בפסק דין בהסכמה, שניתן ביום 1.2.05, ולפיו הוחזר הדיון לבית משפט קמא כדי שיכריע בשאלה שבמחלוקת - "האם מבצע ההיוון וההחלטות שנזכרו בהליך בבית המשפט המחוזי חל על תוספת הבניה", שביצעה המערערת בנכס שהיא חוכרת מידי המשיב. רקע עובדתי 2.ביום 9.9.49 רכשו בני הזוג שושנה ואריה זיסקוביץ מידי הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל) זכות חכירה בנכס ששטחו כ- 724 מ"ר, המצוי בגבעתיים והמהווה חלק מחלקה 451 בגוש 6154 (להלן - הנכס או הקרקע). זכות החכירה הועברה (ביום 31.3.58) לידיהם של חיים לואיס ומרים כץ, שהורישו את זכות החכירה לבנותיהם, יעל כץ ונגה קוטלר (להלן - היורשות). ביום 27.5.96 חתמו היורשות עם המינהל על חוזה חכירה חדש, מהוון, במסגרת "מבצע היוון" שהציע המינהל באותה העת לבעלי זכויות חכירה בנכסיו (להלן - מבצע ההיוון). מטרת המבצע הייתה לצמצם את שיטת "התשלומים העתיים", ששילמו החוכרים למינהל, ולעבור לשיטה של "חכירה מהוונת". במסגרת מבצע ההיוון, שיעור התשלומים החדש שנקבע לחכירה עמד על 3.75% מיתרת ערך הקרקע, או פי 9 מדמי החכירה השנתיים, לפי הגבוה מביניהם. 3.כחודש לאחר מכן, ביום 30.6.96, רכשה המערערת מאת היורשות את זכות החכירה בנכס. בעת הרכישה היה בנוי על הקרקע בית מגורים צמוד קרקע בשטח של כ- 125 מ"ר, שכלל יחידת דיור אחת בקומה אחת (יוער כי אף אם שטח הבית היה מגיע כדי 160 מ"ר, לא היה בכך כדי לשנות לענייננו). לאחר הרכישה פנתה המערערת אל המינהל בבקשה לאשר לה שינוי ניצול הקרקע, באופן שיותר לה לבנות על המקרקעין בניין מגורים בן ארבע קומות, ובו שמונה יחידות דיור, בשטח מבונה כולל של 840 מ"ר. ביום 21.11.99, במכתב שכותרתו "אישור עסקת שינוי יעוד וניצול - חתימת הסכם חכירה", אישר המשיב את הבקשה בכפוף לכך שהמערערת תחתום על חוזה חכירה חדש, שיכלול את פרטי העסקה ואת התנאים המיוחדים שצוינו במכתב זה, ובכללם תשלום בגין השינוי בשווי הקרקע כתוצאה מתוספת הבניה. על-פי תנאים מיוחדים אלה, המערערת נדרשה, בין היתר, לשלם למינהל בגין תוספת בניה זו תשלום נוסף בשיעור של 51% מערך הקרקע. המערערת התנגדה להכללתו של תנאי זה בחוזה החכירה החדש, בטענה כי עבור תוספת הבנייה עליה לשלם למשיב השלמה של דמי היוון בשיעור של 3.75% בלבד משווי התוספת בערך הקרקע. ביום 25.11.99, לאחר שהמבקשת הפקידה (תחת מחאה, לטענתה) ערבות בנקאית להבטחת התשלומים שצויינו במכתבו האמור של המשיב, נחתם בין הצדדים חוזה חכירה חדש, שכלל את כל התנאים המיוחדים. תקופת החכירה על פי החוזה החדש נקבעה ל-49 שנים, שיסתיימו בשנת 2048. 4.להשלמת התמונה יצוין, כי בפועל כבר בנתה המערערת את תוספת הבנייה שביקשה לבנות במקרקעין, והמחלוקת בינה לבין המינהל נסובה אך על יתרת התשלום שעליה לשלם לו בגין תוספת זו, הכל כפי שיבואר להלן. ההליכים הקודמים 5.בתובענה שהגישה נגד המשיב, ביקשה המערערת מבית משפט קמא להצהיר על שלושת אלה: ראשית, כי חוזה החכירה החדש שנחתם עימה בטל, וכי זכאית היא לכל תנאי החכירה של החוזה המקורי (משנת 1949), ככל שאלה מיטיבים עימה; שנית, כי תקופת החכירה המהוונת לה זכאית המערערת נמשכת עד לשנת 2084; שלישית, כי את חיובי תוספת התשלום בהם חויבה בגין תוספת הבנייה, יש לערוך על פי תנאי החוזה המקורי ולפי נהלי המינהל והחלטות המינהל הרלוונטיים למועד החיוב בתשלום, באופן שהמערערת תשלם השלמה של דמי ההיוון בשיעור של 3.75% (או למירב 4.2%) מתוספת השווי של ערך הקרקע. בפסק דינו הראשון (מיום 13.7.03) דחה בית המשפט את תובענתה של המערערת. בית המשפט קבע, כי המשיב היה רשאי לבסס את היוון דמי החכירה העתידיים על יסוד זכויות החכירה המורחבות בנכס ועל פי הוראות הסכם החכירה החדש שנחתם בין הצדדים. בית המשפט הוסיף וקבע, כי "פרשנות אחרת של תנאי ההסכם ו/או של החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל בדבר מבצע ההיוון אינה סבירה, אין בה הגיון כלכלי ואינה עולה מלשון הכתוב בהחלטות ו/או בתנאי ההסכם בין הצדדים. לא יעלה על הדעת לגרוס כי תשלום דמי ההיוון של דמי חכירה עתידיים שהוערכו ושולמו על בסיס קיומה של יחידת דיור אחת בנכס, תחייב את המשיב לגבות דמי היוון בשיעורים דומים בעתיד, אם וכאשר על אותו נכס יקום ויבנה בניין רב קומות שבו מספר רב של יחידות דיור" (עמ' 2 לפסק הדין). 6.המערערת ערערה על פסק הדין לבית משפט זה. בישיבת קדם ערעור, הודיע המינהל כי הוא מוכן לצאת מנקודת הנחה כי החוזה משנת 1949 (להלן - החוזה המקורי) חל בין הצדדים, בציינו כי הסכמתו זו אינה נובעת מטעמים של פירוש חוזה, אלא מטעמי מדיניות. כן הוסכם בין הצדדים כי מועד סיום החכירה הוא 31.8.2084. בעקבות הסכמות אלה, ניתן פסק הדין בערעור, שהורה על החזרת הדיון לבית משפט קמא, לצורך הכרעה בשאלה שנותרה במחלוקת בין הצדדים, והיא, האם מבצע ההיוון וההחלטות שנזכרו בהליך בבית המשפט המחוזי חלים על תוספת הבנייה. פסק דינו השני של בית משפט קמא 7.בפסק דינו השני חזר בית המשפט ודחה את התובענה גם על בסיס המסד העובדתי השונה שהצדדים הסכימו עליו, כאמור. בית המשפט המחוזי אמר בעניין זה: "לא ניתן, לדעתי, לחייב את המשיב להחיל על המבקשת את 'מבצע ההיוון' על תוספות הבניה שהיא מבקשת לבנות על הנכס, שכן מבצע זה הוחל לגבי זכויות בניה קיימות בפועל ולא על זכויות עתידיות, שלא מומשו, ואין הוא חל על העברת זכויות לשם בניית תוספות על הנכס, שלא היו קיימות בעת קביעת דמי ההיוון, לבעלי הנכס הקודמים" (שם, עמ' 3; ההדגשות שלי - ד' ח'). בית המשפט הוסיף וקבע, כי מקובלת עליו טענת המשיב, לפיה אם המערערת מבקשת להחיל עליה את חוזה החכירה המקורי לצורך קביעת שיעורם של דמי ההיוון, אזי יש להחיל את כל הוראותיו של החוזה האמור ללא היזקקות להחלטות מועצת המשיב, לרבות ההוראות בדבר תשלום דמי חכירה מוגדלים בשיעור של 4% לשנה "בגין תוספת הבנייה או דמי היתר או דמי הסכמה" (שם, שם). בית המשפט ציין בהקשר זה, כי אפשרות זו הוצעה למערערת, אך זו סירבה לקבלה, באשר היא מבקשת ליהנות "משני העולמות", הן מהתנאים המיטיבים עימה, שניתנו על ידי המשיב במסגרת מבצע ההיוון, והן מהחלטות מועצת המינהל הנוחות לה. 8.בטרם אפנה לטענות הצדדים בערעור שבפנינו, אציג כאן בקצרה מספר מונחים שהצדדים נדרשים להם בטיעוניהם. דמי חכירה - אלו הדמים המשולמים למינהל מקרקעי ישראל בגין חכירת קרקע עירונית מידיה. במשך שנים רבות נהג במינהל משטר של דמי חכירה שנתיים: החוכר משלם דמי חכירה ראשוניים בשיעור של 80%-40% מערך הקרקע מיד עם חתימת חוזה החכירה, ובהמשך משלם הוא דמי חכירה שנתיים בשיעור של 5% מיתרת ערך הקרקע (החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 17.5.65). בכל חוזי החכירה הישנים של המינהל נכללה הוראה המחייבת את החוכר בתשלום דמי חכירה עתיים. בשלב מסוים, החל המינהל לעבור לשיטה של דמי חכירה מהוונים. דמי חכירה מהוונים - תשלום חד פעמי, מראש, של כל דמי החכירה לכל תקופת החכירה. החוכר משלם בפעם אחת את כל דמי החכירה, תחת שישלם סכום המהווה 5% מערך הקרקע מדי שנה, במשך 49 שנים. דמי החכירה המהוונים נקבעו על ידי המינהל על פי חישובים אקטואריים, ושיעורם עומד על 91% מערך הקרקע. שיעור זה שקול לתשלום דמי שכירות שנתיים בשיעור של 5% לשנה במשך 49 שנים לפי שיעור ריבית של 5% לשנה. בחוזי החכירה החדשים של המינהל קבועה הוראה המחייבת את החוכר בתשלום דמי חכירה מהוונים. מבצע ההיוון - מבצע ששיווק המינהל, על פי החלטה מס' 729 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 26.7.95. מטרתו של המבצע הייתה לתמרץ בעלי חוזי חכירה ישנים, ששילמו דמי חכירה עתיים, לעבור לחוזי חכירה חדשים, ולשלם דמי חכירה מהוונים. לבעלי החוזים הישנים הוצע לשלם תשלום חד פעמי של 3.75% מערך הקרקע, או פי 9 מדמי החכירה השנתיים הנוכחיים, לפי הגבוה מביניהם. בתמורה, תוקנה להם חכירה מהוונת בקרקע עד לתום תקופת החכירה המקורית שהייתה להם, וכן לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים. יצוין ויוטעם כבר כאן, כי החלטה מס' 729 מתייחסת, על פי כותרתה, ל"בניה נמוכה למגורים". דמי היתר - תשלום שגובה המינהל עבור היתר שהוא נותן לחוכר של קרקע עירונית לבצע תוספת בניה, שינוי ניצול, שינוי יעוד או פיצול בקרקע. סמכות המינהל לגבות את דמי ההיתר מעוגנת בהחלטה 402 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 19.12.88. על פי הוראת סעיף 3 להחלטה זו, המינהל יגבה את דמי ההיתר כתנאי למתן ההיתר המבוקש, אלא אם בחוזה החכירה המקורי נקבע אחרת. בנוסף, בסעיף 4א להחלטה זו נקבע, כי סכום דמי ההיתר עבור תוספת בניה עומד על 40% מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות, ובחכירה מהוונת - על 51%. בסעיף 7 להחלטה זו נקבע עוד, כי חוכר אשר שילם היטל השבחה בגין זכויות הבניה, זכאי להחזר מהמינהל של מחצית מהיטל ההשבחה. בסעיף 2 להחלטה זו, מוגדרת "תוספת בניה" בזו הלשון: "תוספת שטח בניה מקורה למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית, ובלבד שיתקיימו התנאים הבאים: בבניה נמוכה למגורים - לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, יותר מיחידה אחת. בבניה גבוהה (רוויה) למגורים - לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, אף יחידה. ... " לפי הוראתו של סעיף 5 להחלטה זו, לא יגבה המינהל דמי היתר עבור תוספת בניה למגורים אם שטח המבנה הקיים יחד עם שטח תוספת הבניה לא יעלה על 160 מ"ר. המשיב ביאר בסיכומיו, כי החלטה 402 בוטלה בינתיים, וכיום קובעת החלטה מס' 933 של מועצת מקרקעי ישראל, כי שיעור דמי ההיתר שיגבה המינהל בגין תוספת בניה עומד על 31% מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות, אך החוכר לא יהיה זכאי להחזר מחצית מתשלום היטל ההשבחה ששילם בגין זכויות הבניה הנוספות. טענות הצדדים בערעור 9.המערערת טוענת כי חוזה החכירה המקורי (הוא החוזה החל בין הצדדים) אינו מקנה למינהל סמכות לגבות דמי היתר בגין תוספת בניה בנכס, שנעשתה על בסיס זכויות הבניה העתידיות שהיו קיימות על פי התב"ע בעת מבצע ההיוון. לטענתה, בהיעדר הוראה חוזית מפורשת המתיר למינהל לעשות כן, אין יסוד בדין לדרישתו לתוספת תשלום בגין תוספת הבניה. לשיטתה, כל שיכול המינהל לגבות ממנה בגין תוספת הבניה הוא השלמה של דמי ההיוון בגין תוספת השווי של ערך הקרקע. לדידה, שיעור דמי ההיוון הללו עומד על 3.75% או למירב 4.2% מערך התוספת. זאת, בהתבסס על מבצע ההיוון שערך המשיב, במסגרתו שילמו הבעלים הקודמים של הקרקע דמי היוון על החלקה בשיעור 3.75% מערך הקרקע. 10.המערערת מוסיפה וטוענת, כי המדיניות המוצהרת של המינהל, כפי שבאה לידי ביטוי במספר החלטות שלו, מאפשרת לחוכרים בעלי חוזי חכירה ישנים, שהיוונו את זכויותיהם במסגרת מבצע ההיוון, לעדכן את דמי החכירה השנתיים בגין זכויות הבניה הנוספות על פי שיעור התשלום שנקבע במבצע ההיוון, דהיינו 3.75% משווי התוספת. כך, למשל, מפנה המערערת להחלטות מס' 3217 ו-90 של הנהלת המינהל, שקבעו, לטענתה, כי מי שהצטרף בעבר למבצע ההיוון ומבקש לבצע כעת תוספת בניה, שינוי יעוד, ניצול או פיצול, יוכל לשלם 3.75% בלבד מערך תוספת זכויות הבניה כדי להוון את תוספת הזכויות שלו בקרקע שבחכירתו. באופן דומה מצביעה המערערת על החלטה שהתקבלה בכנס משפטני המינהל ביום 3.11.98, לפיה חוכרים שהצטרפו למבצע ההיוון ומבקשים כעת לבצע תוספת בנייה, יוכלו לשלם 3.75% (או אחוז אחר שייקבע על ידי מועצת המינהל) מערך תוספת הזכויות. כן הפנתה המערערת להוראת אגף מס' 1/99, שהורתה, לטענתה, כי שיעור התשלום שעליה לשלם עבור תוספת השווי של הקרקע בגין תוספת הבניה הינו 3.75%, ולמירב 4.2%. 11.עוד טוענת המערערת, כי פירוש לשוני נכון של המושג "ערך הקרקע" כמשמעותו בהחלטה 729 של המינהל (ההחלטה על מבצע ההיוון), הינו שווי המקרקעין, כולל זכויות הבניה העתידיות על פי התב"ע בעת מבצע ההיוון. לפיכך, לשיטתה, שיעור דמי ההיוון על פי החלטה 729 צריך לחול גם על תוספת הבניה שביקשה לבצע בקרקע. מכאן, לדבריה, כי שיעור דמי ההיוון שמוטל עליה לשלם בגין תוספת הבניה הינו 3.75% משווי התוספת, בדיוק כפי ששילמו היורשות בגין יחידת הדיור האחת שהייתה בנויה על הקרקע. 12.תימוכין לטענתה מצאה המערערת במקרה דומה, המכונה בפיה "פרשת בני ברק", שבו איפשר המינהל לחוכר להוון 5 יחידות דיור במקום יחידה אחת שהייתה קיימת קודם לכן, תמורת 5.5% משווי תוספת זכויות הבניה. לטענת המערערת, אין כל שוני מהותי בין נסיבות המקרה שלפנינו לבין המקרה האמור, ויש להחיל גם עליה הסדר דומה. 13.המשיב טוען, מנגד, כי בסמכותו לגבות דמי ההיתר בגין תוספת הבניה שהחוכרת מבקשת לבצע בקרקע. לשיטתו, סמכות זו נתונה לו על פי החלטות של מועצת מקרקעי ישראל, ומעוגנת גם בחוזה החכירה החדש, כמו גם בחוזה החכירה המקורי משנת 1949. המשיב מוסיף וטוען, כי לא ניתן להחיל את שיעור דמי ההיוון, כפי שהוחל במסגרת מבצע ההיוון, על דמי ההיתר שנדרשה המערערת לשלם בגין תוספת הבנייה. לטענתו, מטרתו של מבצע ההיוון היתה להוון את תשלום דמי החכירה השנתיים בגין זכויות חכירה קיימות בלבד על פי חוזה החכירה המקורי בין הצדדים, והוא לא נועד להוון דמי חכירה בזכויות עתידיות, שלא נזכרו בחוזה החכירה המקורי. שווי דמי החכירה שהוונו לבקשת החוכרות הקודמות, כך המשיב, נקבע לפי ערכו של הנכס בעת מבצע ההיוון, שהיה בזמנו יחידת דיור אחת בשטח של 125 מ"ר. משכך, לדבריו, לא מתקבל על הדעת להחיל את תנאי מבצע ההיוון גם על בניין בן שמונה יחידות דיור, שכלל לא היה קיים בעת חתימת חוזה החכירה המהוון עם הבעלים הקודמים של הנכס. לטענת המשיב, שיעור דמי ההיתר עבור תוספת בניה בחכירה מהוונת צריך להיקבע על פי הנוהל הנהוג במקרה של תוספת בנייה. נוהל זה נקבע בהחלטה מס' 402 של מועצת מקרקעי ישראל, ועל פיו שיעור דמי ההיוון עומד על 51% מערך הקרקע (כזכור, על-פי החלטה מס' 933, השיעור כיום הוא 31%, ללא החזר מחצית היטל ההשבחה). נוהל זה בא לידי ביטוי גם בחוזה החכירה המהוון החדש, שהמינהל מציע לחוכרים ושעליו חתמה המערערת בשנת 1999. 14.עוד טוען המשיב, כי אף מלשונה של החלטה 729 (ההחלטה על מבצע ההיוון) עולה כי היא נועדה לחול אך ורק על יחידות דיור קיימות, ואין היא חלה ביחס לזכויות בנייה עתידיות. לשיטת המשיב, פירוש הביטוי "ערך הקרקע" ככולל את כל הפוטנציאל הכלכלי הטמון בקרקע, כפי שהמערערת טוענת לו, אינו מתקבל על הדעת. זאת, משום שסותר הוא את לשונה הברורה של החלטה 729 ופוגע פגיעה חמורה באינטרס הכלכלי של המשיב להיות שותף בהשבחת רכושו. בהקשר זה טוען המשיב, כי הוא עצמו הפרשן המוסמך של החלטותיו. 15.עוד התייחס המשיב בסיכומיו להחלטות המינהל שהמערערת הפנתה אליהן בסיכומיה, בתמיכה לטענתה כי יש להחיל את מבצע ההיוון גם על התשלום הנוסף שעליה לשלם למשיב בגין תוספת הבניה. לטענת המשיב, החלטות אלו מעידות על נכונות מסוימת שגילה המינהל להחיל את מבצע ההיוון גם על תוספות בניה מוגבלות, העונות להגדרה של "בניה נמוכה". בקטגוריה זו נכללות, לפי המשיב, תוספות בניה "קלות", מסוג זה שחוכר בונה לצרכי מגוריו שלו, כגון סגירת מרפסת או הוספת חדר, אך קטגוריה זו בוודאי אינה כוללת תוספת של מספר יחידות דיור, שמטרתה להפיק רווח כלכלי עבור יזמים וקבלנים. המשיב ציין בהקשר זה, כי החלטות אלו התקבלו בתקופה שבה המינהל דרש מחוכרים תשלום חד פעמי מהוון של כל ערך זכויות הבניה הנוספות, ולא איפשר להם לשלם את ערך זכויות הבניה הנוספות בתשלומים עתיים. מסיבה זו, כך המשיב, הביע המינהל נכונות מסוימת להפחית בשיעור התשלום שהוא דרש מחוכרים בגין תוספות בניה. המשיב נדרש גם ל"פרשת בני ברק", שהמערערת הביאה בסיכומיה, וטען כי אין בה כדי ללמד על הכלל, משום שבאותו מקרה נפלה שגגה במימוש המדיניות הקבועה של המינהל. 16.בהודעה מטעם המשיב, שנמסרה בעקבות שאלת הבהרה שהצגנו לו באשר לנטען בסיכומיו בעניין זה, הבהיר המשיב כי "לפנים משורת הדין" מוכן הוא לכך שגובה דמי ההיתר יחושב בענייננו בין לפי החלטה 402 ובין לפי החלטה 933, לפי הנמוך בין השניים. דיון 17.שתיים הן השאלות הטעונות הכרעה בערעור זה. האחת, האם חוזה החכירה המקורי משנת 1949 מאפשר למינהל לגבות מן המערערת תשלום דמי היתר בגין תוספת בניה; והשנייה, מהו שיעור התשלום שעל המערערת לשלם למינהל בגין עליית ערכה של הקרקע בעקבות תוספת הבניה. המערערת טוענת, כי יש להחיל את מבצע ההיוון על שיעור התשלום שנדרשה לשלם למינהל. המשיב טוען, לעומתה, כי מבצע ההיוון הוחל לגבי זכויות בנייה קיימות, ואינו אמור לחול ביחס לזכויות עתידיות שטרם מומשו בעת קביעת שיעורם של דמי ההיוון. אדון בשתי מחלוקות אלו כסדרן. 18.כאמור, סמכות המינהל לגבות מן החוכר תשלום דמי ההיתר בשל תוספת בנייה מתבססת על החלטה 402 של מועצת מקרקעי ישראל (מיום 19.12.1988). החלטה זו מורה, בין היתר, כלהלן: "1. מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) יגבה תשלום (להלן - דמי היתר) עבור היתר שהוא נותן לחוכר של קרקע עירונית להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה (להלן - החכירה המקורית) קודם למתן ההיתר. דמי ההיתר יגבו עבור היתר לכל אחד מאלה: א. 'תוספת בנייה' - תוספת שטח בנייה מקורה למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית ... בבניה נמוכה למגורים - לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, יותר מיחידה אחת. בבניה גבוהה (רוויה) למגורים - לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, אף יחידה. את דמי ההיתר יגבה המינהל כתנאי למתן ההיתר המבוקש, אלא אם בחוזה החכירה המקורית נקבע אחרת. סכום דמי ההיתר יחושב לפי הכללים הבאים: עבור תוספת בנייה - 40% (בחכירה מהוונת- 51%) מהערך המעודכן של זכויות הבנייה הנוספות (...) 5. למרות האמור בסעיף 2א' לעיל לא יגבה המינהל דמי היתר עבור תוספת הבניה למגורים אם שטח המבנה הקיים יחד עם שטח תוספת הבניה המבוקשת לא יעלה על 160 מ"ר ..." ההדגשות שלי - ד' ח'). בהסתמך על החלטה זו, נוהג המינהל לגבות מהחוכרים דמי היתר עבור תוספת בנייה בקרקע המוחכרת. בחוזים המהוונים החדשים קיימת הוראה מפורשת המאפשרת למינהל לעשות כן. לעומתם, בחוזים הישנים, שנחתמו טרם המעבר לשיטת התשלומים המהוונת, לא הייתה הוראה אחידה ומפורשת המאפשרת למינהל לגבות "דמי היתר", שכן מושג זה טרם בא לעולם. 19.אין חולק כי חוזה החכירה החדש שנכרת בין היורשות למינהל בשנת 1996, וכמוהו גם חוזה החכירה החדש שנעשה בין המערערת למינהל בשנת 1999, הינם חוזים השייכים לסוג החוזים המהוונים החדשים, בהם קיימת כאמור הוראה המחייבת את המערערת בתשלום דמי היתר למינהל בגין תוספת בניה. ברם, על פי הסכמת הצדדים בגלגולו הקודם של ערעור זה, החוזה המקורי משנת 1949 הוא החוזה שחל ביניהם. משכך, יש לבחון מקרוב האם גם בחוזה המקורי קיימת הוראה דומה, המאפשרת גביית דמי היתר עבור תוספת בניה. 20.סעיפים ה ו- ו לחוזה המקורי מורים כלהלן: "ה. ערך הנכסים המוחכרים לגבי דמי חכירה יהיה ערך הקרקע המוחכרת כשהיא לעצמה בלי הבנינים והוא נקבע כיום בסכום של 100 לא"י (מאה לירות ארץ-ישראליות) ... ו. החוכר מחויב לשלם לקרן [הקרן הקיימת לישראל - ד' ח'] מיום התחלת החכירה עד להערכה חדשה דמי חכירה שנתיים במיכסת 3% מערך הנכסים המוחכרים ... ". סעיף יג לחוזה החכירה המקורי מתייחס לאפשרות של תוספת בנייה על ידי החוכר: "במקרה אם החוכר ירצה לבנות שטח יותר גדול מאשר 125 מטר מרובע ...הוא מחויב לקבל הסכמה בכתב מאת הקרן למפרע [צריך להיות "מראש" - ד' ח'], ולקרן הזכות להתנות, כי תמורת הסכמתה תיעשה תיכף הערכה חדשה של הקרקע לפי הפרוצדורה של סעיף י' של החוזה הזה ... והחוכר יהיה מחויב לשלם לקרן דמי חכירה שנתיים במכסת 4% מערך האדמה לפי ההערכות האלה במילואן מיום נתינת ההסכמה ובתשלומים חצי שנתיים" (ההדגשות שלי - ד' ח')?. העולה מהוראות סעיף זה שבחוזה החכירה המקורי, כי במקרה של בנייה נוספת, תתבצע הערכה חדשה של הקרקע, ותשלום דמי החכירה השנתיים, שעמדו על 3%, יוגדלו ל-4% מערך הקרקע, בהתאם לעליית ערך הקרקע. 21.שלא כטענת המשיב, לשונו המפורשת של הסעיף אינו מורה כי המחכיר יוכל לגבות מן החוכר דמי היתר בעד מתן הסכמתו לבניה נוספת. לעומת זאת, הסעיף קובע כי המחכיר רשאי להעלות את שיעור דמי החכירה השנתיים במקרה של בניה נוספת על ידי החוכר. מכאן, שהמשיב רשאי לגבות מהמערערת תשלום נוסף בגין תוספת הבניה, אך תשלום זה אינו בגדר "דמי היתר", כי אם תשלום המגלם את עליית ערך הקרקע בגין תוספת הבניה. מסקנה זו אין בה כל רבותא, משום שסוגיה זו כבר הוכרעה באופן זהה בפסיקתו של בית משפט זה בע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל, פ"ד נו(1) 241 (להלן - עניין הדר). נקבע בו, כי אין להתיר למינהל להתנות את הסכמתו להוספת בנייה בתשלום "דמי היתר", בניגוד להסדר של "הגדלת דמי החכירה" שנקבע בחוזה החכירה המקורי. בהידרשו להחלטה מס' 402, בה נקבע כזכור ההסדר של "דמי היתר", אמר השופט אנגלרד (בהסכמת המשנה לנשיא לוין והשופטת פרוקצ'יה): "בהחלטה זו יש התייחסות ישירה לאפשרות כי חוזה החכירה הקיים אינו מאפשר גבייה של דמי היתר. נאמר שם כי את דמי ההיתר יגבה המינהל, בלתי אם בחוזה החכירה המקורי נקבע אחרת. הקביעה בחוזה החכירה כי המינהל זכאי לדמי חכירה מוגדלים במקרה של הוספת בנייה היא 'קביעה אחרת', ומשום כך יש בה כדי לשלול את יכולתו של המינהל לדרוש דמי היתר שהם בבחינת הגדלת התמורה מעבר לסכומים שנקבעו בחוזה החכירה, וזאת על-פי החלטתו של המינהל עצמו" (שם, בעמ' 253). ולמטה מכך, סיכם השופט אנגלרד בדברים היפים גם לענייננו: "התוצאה היא כי החוזה המקורי הוארך על-ידי המינהל והוא כולל בתוכו את התניה המסדירה את התמורה במקרה של הוספת בנייה. בנסיבות אלה אין המינהל רשאי לשנות באופן חד-צדדי את ההסדר של הגדלת דמי החכירה ולהעמיד תחתיו הסדר של דמי היתר" (ראו גם ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28). בסיכומיו מציין המשיב, כי בעקבות פסק הדין בעניין הדר, מקום בו חוזה החכירה מחייב את החוכר בתשלום דמי חכירה עתיים מוגדלים בשל עליית שווי הקרקע עקב תוספת בנייה, אין המינהל דורש עוד (בניגוד לנוהגו קודם לכן) מבעל חוזה החכירה הישן, שהשתתף במבצע ההיוון, לשלמם בתשלום מהוון חד פעמי. המשיב פירט את הנוהל הקיים אצלו מאז ניתן פסק הדין בעניין הדר, על פיו מוצעות לחוכרים אחת משתי דרכי התשלום הבאות: דרך אחת היא תשלומים עתיים, דהיינו, דמי חכירה שנתיים בשיעור מוגדל, כפי שנקבע בחוזה החכירה הישן שחל עליהם. בענייננו, המדובר בדמי חכירה שנתיים מוגדלים בשיעור של 4% מערך תוספת השווי של הקרקע. הדרך האחרת היא, תשלום מהוון חד פעמי בשיעור של 51% מערך תוספת השווי של הקרקע בגין תוספת הבניה. שתי האפשרויות האלה הוצעו למערערת, אך היא מבקשת דרך שלישית, לפיה תשלם למינהל תשלום מהוון חד פעמי בשיעור של 3.75% (או למירב 4.2%) מעליית ערך הקרקע עקב תוספת הבנייה. 22.אפשרות שלישית זו שמציגה המערערת, נסמכת על טענתה כי יש להחיל את תנאי מבצע ההיוון על שיעור התשלום שהיא נדרשת לשלם בגין עליית ערך הקרקע בעקבות תוספת הבניה בנכס. ההחלטה על מבצע ההיוון נתקבלה, כזכור, במסגרת החלטה מס' 729 של מועצת מקרקעי ישראל (משנת 1995), המורה לאמור: "הנדון: מבצע היוון דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה - בנייה נמוכה למגורים ... 1.על מנת לאפשר לחוכרי המינהל המתגוררים ביחידות דיור שנבנו בבניה נמוכה, בתנאי חכירה על פי חוזים לא מהוונים, להשתחרר מן הצורך בתשלום דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה בעת העברת זכויות, ייתן המינהל לחוכרים אלו את האפשרות להוון זכויותיהם בנכס בתנאים מועדפים. 2. סכום ההיוון יחושב לפי 3.75% מערך הקרקע כפי שיקבע בשומה מעודכנת ולא פחות מפי 9 מדמי החכירה השנתיים הנוכחיים, הגבוה מבין השניים. 3. חוכרים אשר ישלמו את סכום ההיוון, יחשבו לחוכרים בתנאי חכירה מהוונים ליתרת תקופת החכירה על פי החוזה שבידיהם ולתקופת חכירה נוספת (יובל) בת 49 שנים נוספות ..." (ההדגשות שלי - ד' ח'). עולה מלשון החלטה זו, כי מבצע ההיוון חל על יחידות דיור שנבנו בבנייה נמוכה, המשמשות למגורי החוכרים. בוודאי אין עולה מממנה, כי המבצע יחול על בניין רב קומות (בנייה רוויה) שיבנה החוכר בעתיד, במטרה להפיק תועלת כלכלית מן הקרקע המוחכרת. תכלית ההחלטה, כפי שעולה בבירור מנוסחה, הוא לאפשר לחוכרים להוון את זכויותיהם ביתר קלות בנכס הקיים בידיהם בעת מתן ההחלטה. ממילא מובן הדבר, כי מבצע ההיוון נועד לחול על בנייה קיימת, ולא על כל בנייה עתידית שתיעשה בנכס. התכלית הכלכלית העומדת מאחורי מבצע ההיוון היא להעניק הנחה משמעותית בתשלום דמי החכירה. מטבע הדברים, ניתן להצדיק מתן הנחה זו כשמדובר באדם פרטי המתגורר בדירתו, אך לא כן כשמדובר בבניית יחידות דיור רבות נוספות, המבוצעת על ידי חברה קבלנית למטרות רווח. המסקנה המתבקשת מדברים אלו היא, שאין להחיל את תנאי מבצע ההיוון על שיעור התשלום שנדרשה המערערת לשלם למשיב בעבור תוספת בנייה בקרקע שהיא חוכרת מידיו. 23. טוענת המערערת, כי יש לפרש את המונח "ערך הקרקע" בהחלטה מס' 729 ככולל בתוכו גם את זכויות הבנייה העתידיות של הקרקע על פי התב"ע, ומשכך, לטענתה, אף התשלום בגין תוספת הבניה צריך להיעשות על פי השיעור הקבוע בהחלטה זו, קרי 3.75% מערך תוספת השווי. אין בידי לקבל טענה זו. שני טעמים לכך. ראשית, בחוזה החכירה המקורי צוין כי "ערך הנכסים המוחכרים לגבי דמי-חכירה יהיה ערך הקרקע המוחכרת כשהיא לעצמה בלי הבנינים" (שם, סעיף ה'; ההדגשה שלי - ד' ח'). משבחרה המערערת לדבוק בחוזה החכירה המקורי, הרי שיש להידרש לכל הוראותיו, ובכלל זה להגדרת "ערך הקרקע" כפי שמובאת בהוראות החוזה. שנית, פירוש המונח "ערך הקרקע" בהחלטה מס' 729 ככולל את כל הפוטנציאל הכלכלי הטמון בקרקע, לרבות בנייה גבוהה (רוויה), סותר את תכליתה המפורשת של החלטה זו, המתייחסת ליחידות דיור בבנייה נמוכה. כך עולה בבירור הן מכותרת ההחלטה והן מתוכנה, כפי שהובאו לעיל. 24. מוסיפה המערערת וטוענת, כי קיימות מספר החלטות של הנהלת המינהל המורות להחיל את מבצע ההיוון גם על שיעור התשלום שנדרשים חוכרים בעלי חוזים ישנים לשלם עבור עליית ערך הקרקע עקב תוספת בנייה. בין החלטות אלו מנתה המערערת את החלטת ההנהלה מס' 3217, מיום 2.12.98 (להלן - החלטה 3217), ואת החלטה מס' 90, מיום 22.1.97 , (להלן - החלטה 90). כן הפנתה להוראת אגף חוכרים 1/99 מיום 14.1.99 (להלן - הוראת אגף 1/99), וכן לדברים שנאמרו בכנס פנימי של משפטני המינהל מיום 3.11.98. מפאת חשיבות הרבה שהמערערת מייחסת להחלטות הנזכרות, כמו גם להוראת האגף ולדברים שהושמעו בכנס המשפטנים, נתייחס להלן לכל אחד מהם. 25.החלטה מס' 90, שכותרתה "תוספת בניה בחוזים ללא דמי היתר", מורה כך: "קיימים במינהל חוזי חכירה אשר על פיהם אין אפשרות לגבות דמי היתר בתוספת בניה ... אולם מחייבים הערכה חדשה ותשלום דח"ש [דמי חכירה שנתיים] מעודכן. חוכרים מסוג זה היוונו במסגרת מבצע היוון עד 160 מ"ר ומבקשים היום להוסיף תוספת בניה ... על פי ההסכם הישן שכן לא קיבלו תחתיו חדש. ... הצוות דן במספר אלטרנטיבות וסיכם להמליץ בפני הנהלת המינהל כדקלמן: לגבות בגין התוספת 3.75% מערך התוספת כמו מבצע ההיוון. החלטה זו תחול על נכסים שהוונו בבניה נמוכה. חוכר אשר יסרב להצעה האמורה וידרוש לפעול ע"פ החוזה, הפעולה עפ"י החוזה תיעשה על כל תגיו ותנאיו, דהיינו עדכון דח"ש על בסיס שומה חדשה וגבייתם בשיעור שנקבע בחוזה (דהיינו בין 1%-4% מערך הקרקע) ... " (ההדגשה שלי - ד' ח'). מלשון ההחלטה עולה בבירור כי היא חלה על נכסים שהוונו בבניה נמוכה, וכי היא לא נועדה לחול על בניין גבוה, דוגמת זה שהקימה המערערת בקרקע. משכך, ברי כי המערערת אינה באה בגדריה של החלטה זו. 26.החלטה נוספת שהמערערת נדרשה לה בהרחבה, הינה החלטה מס' 3217, המציגה בפירוט את הבעיה ואת פתרונה, כלהלן: "הצגת הבעיה: יש במינהל חוכרים שבידיהם חוזי חכירה הקובעים כי המינהל לא יטיל על החוכר ... תשלום בעד מתן הסכמתו לבניה נוספת. לעומת זאת החוזים קובעים כי המינהל רשאי להעלות את דמי החכירה השנתיים במקרה של בניה נוספת על ידי החוכר. חלק מהחוכרים שהיו בידיהם חוזים מהסוג האמור לעיל והצטרפו למבצע ההיוון, הוחתם על חוזי חכירה חדשים מהוונים הנהוגים היום במינהל. החוזים החדשים קובעים כי המינהל רשאי לגבות דמי היתר בעד מתן הסכמתו לתוספת בניה ... בהקשר זה מתעוררות מספר שאלות ... (3) איזה תשלום יש לגבות מחוכרים אלו כאשר מבוקשת הסכמת המינהל לתוספת בניה ... לאור העובדה שהחוזה שבידיהם אינו מתיר למינהל לגבות תשלום בגין בניה נוספת, אך מתיר למינהל להעלות את הדח"ש [דמי חכירה שנתיים]? ". ולמטה משורות אלו: "הצגת הפתרון: שאלות אלו נדונו בפורום המשפטי שהתקיים ביום 3.11.98 בהשתתפות מנהל המינהל והיועצים המשפטיים במינהל, בעקבות חוות דעתה של עו"ד אביטל טל ממחוז מרכז מיום 14.10.98. חוות הדעת הנ"ל מצורפת בזה, ובה פירוט נרחב יותר של הבעיה והנימוקים שבבסיס הפתרון. בפורום המשפטי הנ"ל הוחלט כדקלמן: 1 ... 2.א. לחוכרים עימם נחתם חוזה חדש מהוון יש לאפשר להנות מתנאי החוזה המקוריים, בתקופת החכירה הנוכחית, ככל שתנאים אלו מיטיבים עמם לעומת תנאי החוזה המהוון, כמפורט בפסקה ב' להלן. ב. חוכרים שחוזה החכירה המקורי שלהם (בין אם חתמו על חוזה חכירה חדש מהוון ובין אם לאו) אינו מתיר למינהל לגבות תשלום בעד בניה נוספת אך מתיר למינהל להעלות את הדח"ש, שהצטרפו למבצע ההיוון ומבקשים כעת לבצע תוספת בניה ... בתקופת החכירה הנוכחית, יוכלו לשלם 3.75% (או אחוז אחר שיקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל) מערך תוספת הזכויות ויראו את תוספת הזכויות כמהוונת. לעניין סעיף זה תוספת זכויות לרבות תוספת בניה ... חוכרים שיסרבו להוון את התוספת כאמור, ינהג איתם המינהל בהתאם לחוזה המקורי שלהם, דהיינו פטור מדמי היתר ועדכון דח"ש. ג. לגבי חוכרים כאמור אשר נחתמו עימם חוזים חדשים ושילמו דמי היתר כתנאי לחתימת המינהל על תוכניות בניה, יש לאפשר קבלת החזר כספי, באישור היועץ המשפטי המחוזי, תוך גביית דמי היוון בגובה 3.75% מערך תוספת הזכויות כאמור לעיל, או העלאת הדח"ש כאמור בחוזה החכירה המקורי" (ההדגשות שלי - ד' ח'). 27.עולה לכאורה מהחלטה 3217, כי יש לאפשר לחוכרים בעלי חוזי חכירה מהסוג הישן, המעוניינים לבצע תוספת בניה בנכס, לשלם 3.75% בלבד מערך תוספת הזכויות, ויראו את תוספת הזכויות כמהוונת. ברם, כאמור בגוף ההחלטה, היא לא נתקבלה בחלל הריק, אלא התבססה על חוות דעת משפטית שכתבה עו"ד אביטל טל, יועצת משפטית במינהל. חוות דעת זו, המצורפת להחלטה 3217, מתייחסת להחלטה 729 של מועצת מקרקעי ישראל ומפרטת, כפי שיובאו בהמשך, החלטות הנהלה והוראות אגף המציינות במפורש כי שיעור התשלום של 3.75% יחול על "נכסים שהוונו בבניה נמוכה". כך, למשל, בהחלטת הנהלה 90/86 מיום 22.1.97: "... בעיית החוכרים על פי החוזים המיוחדים אשר הצטרפו למבצע ההיוון ומבקשים כעת לבנות בניה חדשה ... הנהלת המינהל אישרה המלצת הצוות ... לפיה: 1. לגבות בגין התוספת 3.75% מערך התוספת כמו במבצע היוון. 2. החלטה זו תחול על נכסים שהוונו בבניה נמוכה. ... " (סעיף ד' לחוות הדעת; ההדגשה שלי - ד' ח'). באופן דומה, מזכירה חוות הדעת את הוראות אגף חוכרים 8/97 מיום 3.3.97, המתייחסות ל"תוספת בניה בנכסים מהוונים בבניה נמוכה" (שם, סעיף ה'; ההדגשה שלי - ד' ח'). בהמשך הדברים, חוות הדעת מתייחסת בדיוק לשאלה המתעוררת בענייננו: "הקושי בפרשנות החלטת ההנהלה והוראות האגף טמון בשאלה האם אלו חלות על תוספת בניה למבנה הקיים בלבד או שמא גם במקרים של תוספת יחידה/יחידות דיור, פיצול מגרש, שינוי ניצול." (שם, סעיף ו1 לחוות הדעת). בתשובה לשאלה מובאת עמדתו של מר אלי מורד, מנהל בפועל של אגף חמ"ד, לפיה: "החלטת ההנהלה והראות האגף חלות על תוספת בניה למבנה הקיים בלבד ואינן חלות על בקשות ליחידה/יחידות נוספות וכדומה" (סעיף ו3 לחוות הדעת; ההדגשה שלי - ד' ח'). בהמשך חוות הדעת נכתב כי: "לצורך בחינת החלטת ההנהלה/הוראות האגף יש לבחון המונחים כהגדרתם בנהלי המינהל כדקלמן: 'תוספת בניה' - תוספת שטח בניה מקורה למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית, ובלבד שהתקיימו התנאים הבאים: בבניה נמוכה למגורים - לא תתווסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, יותר מיחידה אחת" (שם, סעיף ו4 לחוות הדעת; ההדגשה שלי - ד' ח'). לבסוף, מסכמת חוות הדעת את נושא החלת מבצע ההיוון על תוספות בניה במילים הבאות: "(א) החלטת ההנהלה התקבלה על מנת לתת פיתרון לסוגיות, כמפורט לעיל, והתייחסה כעולה ממנה הן לתוספת בניה והן לפיצול, לגביהם אושר הפתרון של 3.75% מערך התוספת כמו במבצע ההיוון. (ב) מהגדרות תוספת בניה ופיצול מגרש עולה כי אלו כוללות לא רק תוספת בניה למבנה הקיים, אלא בתוספת בניה - עד תוספת של יחידת דיור אחת בבניה נמוכה ... " (שם, סעיף ו5 לחוות הדעת; ההדגשה שלי - ד' ח'). 28.הנה כי כן, העולה מן הדברים, כי אף שהמינהל היה מוכן להחיל את שיעור התשלום שנקבע במבצע ההיוון על התשלום שחוכרים בעלי חוזי חכירה ישנים נדרשו לשלם בעת שביקשו לבצע תוספת בניה בנכס, הרי שכך רק מקום בו דובר על תוספת בניה של יחידת דיור אחת לכל היותר, בבניה נמוכה. לא ניתן ללמוד מכך, כי המינהל היה מוכן להחיל את שיעור התשלום שנקבע במסגרת מבצע ההיוון גם על שמונה יחידות דיור נוספות, בבניה רוויה, כפי שמדובר בנסיבות הערעור שבפנינו. 29.המערערת הוסיפה והביאה את הדברים הכתובים בהוראת אגף מס' 1/99. הוראה זו הופנתה אל אחראים מחוזיים לחוזים, ועסקה ב"דמי היתר בזיקה להיוון בחוזי חכירה ללא גביית דמי היתר", תוך שהיא מסתמכת על החלטה 3217. וזו לשונה של ההוראה: "א. רקע: קיים סוג חוזה חכירה על פיו מותר לנצל זכויות בניה נוספות ללא תשלום למינהל. לרוב נקבע באותו סוג חוזה ישן, כי דמי החכירה השנתיים יעודכנו בשיעור מסוים (4%, 5%) ... בזמנו - המינהל נהג להציע לאותם חוכרים תשלום דמי היתר או עדכון דמי חכירה שנתיים, ואף נהגו להחתימם על טופס מיוחד בסימון האפשרות שבחרו. חלק מחוכרים אלה הצטרפו למבצע ההיוון, ולאחר שהיוונו זכויותיהם הגישו בקשה לנצל זכויות בניה נוספות. במסגרת זו הומר חוזה החכירה המיוחד בחוזה חכירה סטנדרטי. הנהלת המינהל נדרשה לנושא בעקבות מסמך מפורט שהוכן ע"י עו"ד א.טל ממחוז מרכז. ב. הנחיות לפעולה: הנחיות אלו חלות רק על בעל חוזה חכירה מיוחד, אשר היוון את זכויותיו במסגרת מבצע ההיוון. 1.חיוב כספי בעת הגשת בקשה לניצול זכויות בניה נוספות (תוספת בניה, פיצול מגרש, שינוי ניצול). חוכר המחזיק בחוזה חכירה מסוג זה והמבקש לממש זכויות בניה נוספות, לא יידרש לשלם דמי היתר. עדכון דמי החכירה השנתיים בגין זכויות הבניה הנוספות ייקבע על פי שיעור ההיוון התקף כפול ערך התוספת. חוכר שהגיש בקשה למימוש זכויות בניה נוספות עד 31.5.98 - שיעור ההיוון (עדכון דח"ש) הינו: 3.75% מערך התוספת. חוכר שהגיש בקשה למימוש זכויות בניה נוספות החל מ-1.6.98 - שיעור ההיוון (עדכון דח"ש) הינו: 4.2% מערך התוספת. האמור מתייחס לבקשות לתוספת בניה וניתן להחילו על עסקאות פיצול מגרש - והטיפול בבקשה יהיה עפ"י האמור בנוהל תוספת בניה או בנוהל פיצול מגרש - לפי הענין. ... " (ההדגשות שלי - ד' ח'). מן האמור בהוראה זו ביקשה המערערת ללמוד, כי שיעור התשלום שעליה לשלם עבור תוספת השווי של הקרקע בגין תוספת הבניה הינו 3.75%, ולמירב 4.2%. כך, משום שלא היה ביכולתה להצביע על המועד המדוייק בו הגישה המערערת את בקשתה למימוש זכויות הבניה בקרקע, ויתכן, לדבריה, כי הוגשה לאחר 31.5.98. דא עקא, שהוראה זו נסמכת אף היא על חוות הדעת שעמדה בבסיס החלטה 3217, שכבר התייחסנו אליה בפירוט לעיל. כשם שחוות הדעת הפנתה לנהלי המינהל לצורך בחינת הגדרת "תוספת בניה", אף ההוראה שבפנינו מפנה לנהלים אלו. משכך, כל מה שאמרנו התם יפה גם הכא, ומכאן שאף בהוראה זו אין כדי לתמוך בטענתה של המערערת. 30.המערערת סמכה טענתה גם על הדברים הכתובים במסמך מיום 5.11.08, שכותרתו "סיכום ממפגש יועצים משפטיים שהתקיים בלשכה הראשית ביום 3.11.98". אף האמור בסיכום זה מפנה לחוות הדעת המוזכרת לעיל ומתבסס עליה (שם, סעיף 6). משכך, ברי אפוא כי יש להחיל את האמור בו רק על נסיבות עובדתיות של "בניה נמוכה למגורים", כפי שאלו מוגדרות בחוות הדעת. לאור זאת, אף בדברים אלו אין בכדי להועיל למערערת. 31.המערערת הזכירה עוד את "פרשת בני ברק", שבה חרג המינהל ממדיניותו ונתן לחוכר אפשרות להוון את תוספת זכויותיו בנכס תמורת 5.5% בלבד משווי התוספת בערך הקרקע. המשיב הסביר בסיכומיו כי בפרשה זו נפלה טעות ביישום אחת מהנחיות המינהל. מקובלת עלי טענת המשיב כי טעות של הרשות אינה יכולה להקנות לאזרח זכות קנויה המבטיחה כי הרשות תוסיף ותנהג באותה הדרך (ראו לעניין זה: בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פד"י מו(1) 191, 206-207). לפיכך, אין המערערת יכולה להיבנות מ"פרשת בני ברק". 32.לסיכום הדברים עד כה, על המערערת לשלם למשיב תוספת תשלום בגין עליית ערך הקרקע בעקבות תוספת הבניה. לא ניתן לקבל את טענת המערערת, לפיה תוספת תשלום זו תהא בשיעור של 3.75% בלבד משווי התוספת. כך, משום ששיעור תשלום זה, שנקבע במסגרת מבצע ההיוון, מתייחס לתוספת בניה מצומצמת בהיקפה, כהגדרתה בהחלטה 729 "בניה נמוכה למגורים". בגדר תוספת בנייה זו נכללת בנייה נוספת של עד יחידת דיור אחת, בבנייה נמוכה, אך בגדרה לא תבוא תוספת בנייה של בנין רב קומות ובו שמונה יחידות דיור, כפי שביקשה המערערת לפרשה. אכן, "לא הרי קרני חגב כהרי קרני ראם". 33.מסקנה זו תואמת את ההגיון המשפטי והכלכלי העומד בבסיס חוזה החכירה שבין הצדדים. משביקשה המערערת להגדיל פי כמה וכמה את קיבולת הבנייה על הקרקע שאותה היא חוכרת מידי המשיב, נוצרה מציאות חדשה, ומטבע הדברים מציאות זו צריכה לבוא לידי ביטוי גם בתשלום שעל המערערת לשלם למשיב. יפים לענייננו הדברים שנאמרו מפי חברתי השופטת חיות בע"א 10397/04 סביוני יבנה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (ניתן ביום 21.3.07) (להלן - פרשת סביוני יבנה): "מכל מקום, אין ספק בעיני כי בעקבות תוכנית המיתאר החדשה שיזמה המערערת ובעקבות המצב התכנוני החדש שנוצר במגרש (שינוי הייעוד ושינוי קיבולת הבנייה), אין המערערת רשאית עוד להסתמך על התמורה ששילמה עבור זכויות החכירה לאחר הזכייה במכרז. זאת משום שאותה תמורה שיקפה את שווי זכויות החכירה בהנחה שהמערערת תקים על המגרש פרויקט של דיור מוגן בשיעור הניצול הקבוע בחוזה הפיתוח ובהתאמה לתוכנית המיתאר שהיתה בתוקף אותה עת. מששינה הפרויקט את פניו והפך לפרויקט מגורים עתיר מבנים ויחידות דיור, רשאי המינהל לדרוש מן המערערת תמורה אשר תשקף את השינוי המהותי שחל בעסקה, כתנאי להמשך ההתקשרות בין הצדדים" (שם, פיסקה 9). לא נעלם ממני כי בענייננו, להבדיל מפרשת סביוני יבנה, המערערת ניצלה זכויות בנייה עתידיות שהיו קיימות על פי התב"ע כבר בעת מבצע ההיוון, והיא לא נדרשה ליזום תיקון בתוכנית המיתאר כדי ליצור תשתית תכנונית חדשה שתאפשר לה את בנייתו של הבניין הגבוה שהקימה על הקרקע. ואולם, הבדל זה אין בו כדי להוביל למסקנה שונה בענייננו. זאת, משום שעולה מדבריה של השופטת חיות כי לא השינוי במצב התכנוני ובקיבולת הבנייה הוא אשר שימש כטעם העיקרי שביסוד פסק דינה, כי אם הוראות ההסכם שבין הצדדים וציפייתם הסבירה, כעולה, בין היתר, מהמשך דבריה שם, בהם הפנתה לפסק דינו של בית משפט זה, מפי חברי השופט עדיאל, בע"א 5492/04 מצלאוי חברה לבנין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל - מחוז תל אביב (ניתן ביום 7.5.06). וכך נאמר במובאה מתוך פסק דין מצלאוי: "משהתמורה ששולמה על-ידי המערערת (ועידה) עבור זכויות החכירה נגזרה מאפשרות הניצול של המגרש, ומשזכויות השימוש במגרש שהוקנו למערערת הוגבלו לניצול קיבולת הבנייה הקיימת, תכליתו והגיונו המשפטי והכלכלי של הסכם הפיתוח מחייבים את המסקנה, שכוונת הצדדים הייתה שהגדלת קיבולת הבנייה תחייב תשלום נוסף. הדעת אינה נותנת, בנסיבות אלו, שציפייתם הסבירה של הצדדים הייתה שהמערערת תהא זכאית לעשות שימוש בקיבולת הבנייה המוגדלת ללא תשלום (שם, פיסקה 11; הדגשה שלי ד' ח')". דברים אלה מתאימים גם לענייננו, מקל וחומר, בהינתן שהוראות החוזה המקורי קובעות במפורש כי לצורך דמי החכירה יובא בחשבון ערך הקרקע כשלעצמה, בלי הבניינים, וכי אם יבקש החוכר לבנות שטח גדול יותר יהא עליו לקבל את הסכמת קק"ל ולשלם דמי חכירה שנתיים מוגדלים. 34.נוכח כל האמור, דעתי היא כי דין הערעור להידחות. אין להחיל על שיעור התשלום שנדרשה המערערת לשלם בגין תוספת הבניה את תנאי התשלום שנקבעו במסגרת מבצע ההיוון. תחת זאת, על המערערת לשלם למשיב, בהתאם לחוזה החכירה המקורי, דמי חכירה שנתיים מוגדלים בשיעור 4%. במקום תשלום זה, יכולה המערערת (לאור ההבהרה הנ"ל מטעם המשיב) לשלם למשיב תוספת תשלום בשיעור של 51% מעליית ערך הקרקע בעקבות תוספת בנייה ולקבל החזר של מחצית מדמי היטל ההשבחה, או לחלופין, לשלם למשיב לפי הנוהל הקיים כיום תוספת תשלום בשיעור של 31% מערך הקרקע ללא כל החזר עבור היטל ההשבחה ששילמה, לפי הנמוך בין השניים. המערערת תבחר מבין שלוש האפשרויות האמורות את חלופת התשלום המועדפת עליה. אם לא תודיע המערערת למשיב, בתוך שלושים ימים מהמצאת פסק דין זה לידיה, באיזו אפשרות בוחרת היא, אזי תשלם את דמי החכירה השנתיים המוגדלים בהתאם להוראת חוזה החכירה המקורי. המערערת תשא בשכר טרחת עורך הדין של המשיב בערעור זה בסך 30,000 ש"ח. השופטת מ' נאור: אני מסכימה. השופטת י' חיות: אני מסכימה. הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' חשין. בניהבניה נמוכה