שינוי יידוע לתחנת דלק

קראו דוגמא מהפסיקה בנושא חד-2020 משרד הפנים: 1.עתירה כנגד החלטת וועדת הערר המחוזית - מחוז חיפה (להלן "ועדת הערר") מיום 10/12/09, לפיה קיבלה בדעת רוב את עררם של המשיבות 2-3 והורתה לוועדה המקומית לתכנון ובנייה חדרה להוציא למשיבות 2-3 (להלן "המשיבות") היתר לבניית תחנת תדלוק. המחלוקת העיקרית בין הצדדים עוסקת בפרשנות תכניות המתאר החלות על המקרקעין נשוא העתירה ובשאלה האם ייעוד המקרקעין על פיהן כולל בחובו את האפשרות להקמת תחנת תדלוק. העתירה מעלה גם שאלות רבות נוספות כפי שיפורטו להלן. הרקע 2.המשיבה 3 (להלן "אוריה") הינה הבעלים של מגרש הידוע כחלק מחלקות 20, 21, 475, 476 בגוש 10009 (להלן "המקרקעין" או "המגרש"). המגרש מצוי בצידו המערבי של כביש החוף (כביש מס' 2), מצפון לשכונת גבעת אולגה ולמחלף אולגה ומדרום לנחל חדרה ולתחנת הכוח "אורות רבין". 3.על המקרקעין חלה תכנית המתאר חד/35, שהינה תכנית מנדטורית שאושרה בשנת 1941 (להלן "התכנית המנדטורית"). על פי תכנית זו מצויים המקרקעין באזור שייעודו מגורים (Residential Zone). 4.בשנת 1999 נכרת הסכם בין אוריה לבין המשיבה 2 (להלן "דור-אלון") לשיתוף פעולה להקמת תחנת תדלוק במקרקעין. אוריה ודור אלון הגישו לוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה (להלן גם "הוועדה המקומית") בקשה לקבלת היתר בניה לבניית תחנת תדלוק. הבקשה הסתמכה על הוראות תכנית המתאר המנדטורית. הוועדה המקומית דנה בבקשה, ולאחר שקבלה חוות דעת משפטית של עו"ד בלוזר, החליטה להיעתר לבקשה. ביום 27/9/00 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה להיתר בכפוף למילוי מספר תנאים, ולאחר שאלו מולאו ניתן למשיבות ביום 30/9/01 היתר בנייה כמבוקשן (להלן "ההיתר"). מכוחו של ההיתר החלו המשיבות בהכשרת המקרקעין לבניית תחנת התדלוק. 5.או אז, התברר כי בשנת 1982 הופקדה תכנית מתאר חדשה לאזור חדרה החלה גם על המקרקעין, היא תכנית חד/450 (להלן "התכנית המופקדת"). משנודע לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה (להלן "הוועדה המחוזית") על תחילת העבודות, הוציאה הוועדה ביום 27/4/03 צו הפסקה מינהלי. הוועדה התבססה על הוראת סעיף 97(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, המתנה הוצאת היתר, שלא בהתאם לתכנית המופקדת, באישור וועדת המשנה של הוועדה המחוזית. יצוין כי על פי התכנית המופקדת ייעוד המקרקעין הינו לשטח ציבורי פתוח. בהמשך, ובהתבסס על הטעם האמור, ביטלה הוועדה המחוזית ביום 27/5/03 את היתר הבניה. 6.מבלי להלאות בפירוט כל ההליכים, אציין כי המשיבות הגישו עתירה לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהלים כנגד ההחלטה על ביטול ההיתר (עת"מ 1245/03). עתירה זו נדונה בפני כב' השופט י' גריל, אשר החליט ביום 11/3/05 לדחות את העתירה. על פסק דין זה הגישו המשיבות ערעור לבית המשפט העליון (עע"מ 3683/05). ביום 11/12/06 ניתן פסק הדין בערעור מפיו של כב' השופט א' גרוניס. בפסק הדין סוקר בית המשפט העליון את הנסיבות ואת המצב המשפטי. בית המשפט העליון מדגיש כי " הדרישה לפיה על ההיתר לתאום לא רק את התכנית שבתוקף אלא אף את התכנית המופקדת, באה למנוע יצירת עובדות מוגמרות וסיכול הכוונות התכנוניות העומדות מאחורי התכנית המופקדת. אם תבוצע בניה שלא עולה בקנה אחד עם התכנית המופקדת, הרי משתאושר התכנית לא ניתן יהיה עוד לממש את הכוונות התכנוניות החדשות ". עם זאת מציין בית המשפט כי שלב הפקדתה של התכנית אמור להיות זמני, "שהרי אמור הוא לשמש אך כתחנת מעבר בדרך לאישורה של התכנית". כן מצא בית המשפט העליון כי הזמן של 24 שנים, שחלף מהפקדת התכנית המופקדת ועד לדיון, הינו בלתי סביר. עם זאת, בית המשפט נמנע מלקבוע, כטענת המשיבות, שחלוף הזמן כשלעצמו הביא לביטולה של התכנית המופקדת ובחר דרך ביניים. וכך ציין השופט גרוניס: "נראה לנו כי הדרך הנכונה שיש לילך בה היא להורות שהיה ולא יחול שינוי בתשתית החוקית הנוגעת למקרקעין תוך 18 חודשים מיום מתן פסק דין זה, תהא חובה על מוסדות התכנון ליתן את ההיתר, בהנחה שאכן תואם הוא את התכנית המאושרת ואת תמ"א 18. כפי שנראה בהמשך, קיימת מחלוקת בשאלה האם הנחה זו אמנם מתקיימת במקרה דנא, ככל שמדובר בייעוד המקרקעין לפי התכנית המאושרת. עניין ההתאמה לתמ"א 18 לא נתברר דיו. " 7.חלפו 18 חודשים והתכנית המופקדת לא אושרה. התברר כי הוועדה המקומית יזמה תכנית מתאר חדשה, חד/2020, אולם זו מצויה בשלבי תכנון שונים וטרם אושרה להפקדה. בנסיבות אלו, סברו המשיבות כי בתום התקופה שקצב בית המשפט, קם לתחייה ההיתר שניתן להם בשנת 2001 והן החלו בביצוע עבודות הבנייה. בעקבות ביצוע העבודות החליטה הוועדה המקומית להוציא למשיבות צו הריסה מינהלי מכוח סעיף 238א' לחוק התכנון והבניה. המשיבות נקטו בהליכי ביטול הצו ופנו לבית משפט השלום בחדרה, ומשנדחתה בקשתם לביטול הצו פנו בערעור לבית משפט זה (עפ"א 232/08, עפ"א 268/08). גם ערעורן של המשיבות נדחה בפסק דינו של כב' השופט ע' זרנקין מיום 26/11/08, תוך שהוא מאריך למשיבות את המועד לביצוע ההריסה. 8.בעקבות כל אלה הגישו המשיבות בקשה חדשה לקבלת היתר בניה. הבקשה הובאה בפני הוועדה המקומית אלא שהפעם, בניגוד לעמדתה בבקשה משנת 2000, סברה הוועדה כי התכנית המנדטורית אינה מאפשרת בניית תחנת תדלוק. בהחלטתה מיום 20/5/09 ציינה הוועדה המקומית כי השימוש המבוקש - תחנת תדלוק - אינו תואם את השימושים המותרים על פי התכנית המנדטורית באזור שייעודו למגורים. עוד ציינה הוועדה, כי ההיתר אינו עומד בתנאי תמ"א/18 (תכנית המתאר הארצית לתחנות תדלוק). הוועדה הוסיפה כי השימוש המבוקש עלול לגרום למפגעים סביבתיים ונופים קשים, והוא סותר את השימושים הצפויים על פי תכנית המתאר חד/2020 המצויה בהליכי אישור לקראת הפקדתה. לבסוף ציינה הוועדה, כי ההיתר עלול לפגוע באפשרות הרחבת כביש החוף - כביש 2. 9.על החלטה זו של הוועדה המקומית הגישו המשיבות עררים לוועדת הערר המחוזית. בוועדת הערר המחוזית נחלקו הדעות. לדעת כל חברי הוועדה משמעות פסק הדין של בית המשפט העליון הינה, כי יש להתעלם מהתכנית המופקדת ויש לבחון את בקשת ההיתר על פי הוראות התכנית המנדטורית ותכנית תמ"א/18. עמדת הרוב היתה כי השימושים המותרים בתכנית המנדטורית כוללים בתוכם גם את הקמת תחנת התדלוק. עמדת הרוב הינה, כי על פי רשימת השימושים המותרים באזור המגורים רשאית הוועדה המקומית להתיר גם שימושי לוואי הכוללים תעשייה, מסחר ומשרדים. תחנת תדלוק מצויה בין שימושים אלו. הואיל וכך, סבורים רוב חברי וועדת הערר כי יש לראות בתכנית המנדטורית כתכנית מפורטת המאפשרת ייעוד לתחנת תדלוק ועל כן התכנית עומדת גם בדרישות תמ"א/18. רוב החברים סבורים כי משקבעה הוועדה המקומית בשנת 2000 כי ניתן להקים במקרקעין תחנת תדלוק, יש בכך להביע עמדה כי מיקום המקרקעין מתאים להקמת תחנה שכזו. לכך ניתן למצוא תמיכה גם בעמדת הוועדה המחוזית, אשר אף כי דחתה בקשה לתכנית מפורטת שהגישו המשיבות (חד/1162א) הביעה דעתה כי ניתן היה לקדם את התחנה כפוף להליך מקביל להסדרת כביש 2. דעת הרוב היתה, כי לאור סלילתו של כביש 2 נמנע בפועל כל שימוש אחר במקרקעין פרט לתחנת תדלוק, שכן בשל מגבלות תמ"א/3 לא ניתן לנצל את המקרקעין למגורים. לבסוף סבורים חברי הרוב, כי לא הובא כל הסבר לשינוי עמדתה של הוועדה המקומית מאז שנת 2000 ולכן אין מקום להתיר לה להביע דעה נוגדת. לדעתם יש לתת משקל להסתמכותן של המשיבות על עמדת הוועדה המקומית שצידדה בזכותם לקבלת היתר בכל השנים. לעומתם סברו חברי המיעוט, כי על פי תכנית המתאר המנדטורית מותרים רק שימוש למגורים ושימושי לוואי למגורים. לא מדובר בשטח המיועד לתעשייה ועל כן מכוח הוראת סעיף 8(א) לתמ"א/18 אין להתיר בניית תחנת תדלוק במקרקעין. לדעת המיעוט יש להביא בחשבון כי האזור בו מצויים המקרקעין הינו שטח פתוח, לא מנוצל וללא כל תשתיות. לפיכך אין להסיק מהעמדה שהובעה בוועדה המחוזית לגבי האפשרות העתידית להקמת תחנת תדלוק וחיבורם של המקרקעין בדרכי גישה מתאימות לכביש 2, כל מסקנה לגבי הבקשה הנוכחית. עוד ציינו נציגי המיעוט כי אין לכפות על הוועדה המקומית לאשר שימושים אפשריים רק בשל עמדה שהביעה לפני 9 שנים, ואין לשלול ממנה שיקול דעת מחודש על פי המצב התכנוני העדכני. לבסוף ציינו, כי אין כל פסול בשינוי עמדת הוועדה המקומית, שכן מקום שגוף תכנוני מגלה כי טעה, אין לכפות עליו להמשיך בטעותו וסוגיית נזקי ההסתמכות של הבעלים צריכה להתברר בנפרד. העתירה 10.על החלטת ועדת הערר הוגשה העתירה שבפניי. העתירה הוגשה על ידי הוועדה המקומית, אשר חזרה בעיקרון על הטענות שהובאו בפני ועדת הערר. כך גם המשיבות חוזרות על הטענות שנטענו על ידן בפני ועדת הערר. מעניינת יותר עמדת וועדת הערר שהובאה על ידי פרקליטות המחוז. בתגובת הפרקליטות נאמר, כי במחלוקת שבין חברי הרוב לחברי המיעוט בוועדת הערר תומכת המדינה בעמדת המיעוט דווקא. עמדת המדינה - כפי שפורטה - הינה, כי לא היה מקום לייחס לוועדה המקומית או לוועדה המחוזית הסכמה לבניית תחנת תדלוק בשל עמדות שהובעו בהליכים קודמים. כן מציינת המדינה, כי על פי סעיף 8 לתכנית המתאר לתחנות תדלוק, תמ"א/18, ניתן ליתן היתר לבניית תחנת תדלוק שלא על פי תכנית מפורטת, רק מקום שבו יש תכנית מפורטת המייעדת את המקרקעין לתעשייה. התכנית המנדטורית, כך לעמדת המדינה, אינה כזו המייעדת את המקרקעין לייעוד של תעשייה או ייעוד משולב הכולל תעשייה. המדינה חוזרת על העמדה לפיה התכנית המנדטורית אינה יכולה לשמש בסיס למתן היתר לבניית תחנת תדלוק. לבסוף מציינת המדינה, כי מתן ההיתר מתעלם מהעדרן של תשתיות ומתעלם מהסביבה בה מצויים המקרקעין. דיון והכרעה 10.כבר בפתח הדברים אבהיר כי הגעתי למסקנה שדין העתירה להתקבל והחלטת ועדת הערר, המורה על מתן היתר לבניית תחנת תדלוק, להתבטל. בטרם אדון בטענות השונות שהועלו על ידי הצדדים מצאתי לנכון להקדים מספר הערות על המצב העובדתי. 11.כפי שצוין לעיל, המקרקעין מצויים ממערב לכביש מס' 2, כביש החוף, מצפון למחלף אולגה ומדרום לתחנת הכוח "אורות רבין". על פי התכנית המנדטורית יועדו המקרקעין למגורים, אולם בפועל במקרקעין עצמם ובכל האזור סביבם לא הוכנו עד היום כל תשתיות ולא בוצעו עבודות בנייה כלשהן. נזכיר, כי התכנית המנדטורית אושרה לפני כ-70 שנה אולם למרות זאת לא נעשו עד היום כל פעולות למימוש היעוד. עוד אציין, כי כביש מס' 2 כלל אינו מופיע בתכנית המנדטורית. על פי הנטען נסלל הכביש לאחר תפיסה על פי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, ללא כל תכנית מתאר. עוד מתברר, כי הסבירות ששכונת המגורים תקום ותבנה במקום בתקופה הקרובה הינה נמוכה ביותר. כל בניה כיום תחייב התייחסות לכביש מס' 2 ולמגבלת הבנייה סביבו, לרבות המגבלות הנלמדות מתכנית המתאר תמ"א/3. במשך השנים הוכנה תכנית מתאר שהופקדה, ולפיה השטח סביב המקרקעין יועד לשטח ציבורי פתוח. גם לפי התכנית החדשה חד/2020, שטרם אושרה להפקדה, השטח האמור אינו מיועד למגורים. 12.ציינתי את העובדות, שכן מקום שבו מבקשים מגופי תכנון לבדוק שימושי לוואי באזור מגורים, אי אפשר להתעלם מכך שלא קיים ולא צפוי לקום אזור מגורים במקום. זאת ועוד, המשיבות מבקשת להתבסס על פרשנות של התכנית המנדטורית, לפיה יוקם באזור החלקה אזור מגורים, יפותחו תשתיות הכוללות כבישים, תאורה, מים וכדומה. גם הגישה לתחנת התדלוק צפויה להעשות דרך אזור המגורים. בהיעדר אזור מגורים, בהיעדר תשתיות, וללא כבישי גישה, ברי שכוונתן של המשיבות הינה להקים תחנת תדלוק שתשרת את המשתמשים בכביש מס' 2, שכלל אינו מופיע בתכניות. פשיטא, שבמצב זה עד שלא יותאמו התכניות למצב העובדתי הקיים, מתן היתר לבניית תחנת התדלוק ייצור עובדות חדשות ויערים קשיים חדשים, שיפריעו לתכנון עתידי ולבנייה עתידית של האזור על פי תכניות עדכניות. 13. בצדק מפנה בא כוח המדינה להלכות בית המשפט המורות, כי גם מקום שבו תואמת בקשה להיתר את התכניות התקפות (וכפי שנראה להלן לא זה המצב בפנינו), עדיין מסור שיקול דעת לרשויות התכנון שלא ליתן את ההיתר בשים לב למצב העובדתי בשטח. כך בבג"צ 663/85 רובינשטיין ושות' חברת קבלנית בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל-אביב, פ"ד מב(2) 133, 138 (1988) אומר בית המשפט: [...] אין מקום למסקנת באת-כוח העותרת, כי לוועדה המקומית אין תפקיד שבשיקול-דעת לתת או למאן לתת היתר בנייה, אפילו תואמת הבקשה תכנית בניין ערים. לוועדה המקומית יש עדיין תפקיד לשקול שיקולים שונים, כגון תקני חניה, מקלטים, תנאי שינוי הסביבה, דרישות התחבורה וכדומה. כל אלה הם בתחום החוק, ואין בהם התערבות אסורה בזכותו של האזרח, סמכות לסרב מתן היתר, גם כשהבקשה עוברת את בדיקת התאמתה הטכנית לתכנית, קיימת לה לוועדה,[...]. (ראה גם עע"מ 2834/05 לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ (ניתן ביום 24/6/08); בר"מ 2644/08 כהן נ' ועדת הערר - מחוז מרכז (ניתן ביום 30/3/08)). 14.פרשנות הוראות תכניות המתאר הרלוונטיות אינה יכולה להיות מנותקת מהמצב העובדתי והתכנוני שנוצר במשך השנים מאז אושרה לאחרונה ועל-כן בבואנו לבחון את טענות הצדדים לעניין פרשנות התכנית המנדטורית יש להביא בחשבון גם נתונים כלליים אלו. טענות סף 15.בטרם אבחן את הוראות תכניות המתאר הרלוונטיות יש להסיר מדרכנו את טענות הסף שהעלו המשיבות ובמיוחד המשיבה 3. הטענה הראשונה שנזכרה בהרחבה בטיעוני בא כוחה של אוריה נוגעת לייצוגה של וועדת הערר על ידי פרקליטות המחוז. לטענתו עמדת המדינה, המנוגדת לעמדת הרוב בוועדת הערר, מותירה את הוועדה ללא ייצוג בבית המשפט. לדבריו עמדת המדינה מקנה לפרקליטות מעמד של ערכאת ערעור על החלטות הוועדה. טענה זו דינה להדחות. וועדת הערר הינה מוסד תכנוני ולא בעלת דין רגילה בתיק. וועדת הערר אינה אמורה להיות מיוצגת בדין אלא בעלת ריבן האמיתית של המשיבות הינה מדינת ישראל, שוועדת הערר הינה אחת ממוסדותיה. ועדת הערר, בהחלטותיה במסגרת ערר על מתן היתר בנייה, אינה גורם שיפוטי ועל כן ההליך שננקט כנגד החלטותיה אינו ערעור אלא עתירה מנהלית . הואיל וועדת הערר הינה מוסד תכנון ברי שהוועדה מיוצגת על ידי הפרקליטות. במסגרת מתן ייצוג לרשויות המנהליות, הפרקליטות אינה נוהגת כעורך דין פרטי, ואינה מייצגת רק את עמדת הרשות אלא עליה לייצג את האינטרס הציבורי. מקום שהפרקליטות סבורה כי הרשות המנהלית טעתה בפרשנות הדין רשאית ואף חייבת הפרקליטות להביא לתיקון אותה טעות. כך בבג"צ 4267/93 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 441 (1993) אומר בית המשפט: אמת, עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה שונה היתה מעמדתו של ראש הממשלה. הם ביקשו לשכנע זה את זה, אך הדבר לא עלה בידם. במצב דברים זה, על היועץ המשפטי לממשלה לייצג בפנינו את ראש הממשלה על פי תפישתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה. הטעם העומד ביסו גישה זו נעוץ בהשקפה, כי היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת. עמדתי על כך באחת הפרשות בצייני: "סמכות הפירוש של החוק עבור הרשות המבצעת נתונה ליועץ המשפטי לממשלה ופירושו שלו מחייב אותה פנימה"(בג"צ 73/85 סיעת 'כך' נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141, 152). השקפה זו יונקת חיותה מהמסורת החוקתית שלנו. מסורת זו גובשה בדו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה (1962). מאז היא הפכה לחלק מהמשפט הנוהג בישראל (רובנשטיין, שם, עמ' 571). הנה כי כן, שנים הם כללי היסוד בעניין זה. האחד, שחוות דעת היועץ המשפטי לממשלה בשאלה משפטית, משקפת, מבחינת הממשלה את המצב המשפטי הקיים והמצוי; השני, יצוג המדינה ורשויות השלטון מופקד בידי היועץ המשפטי לממשלה (ראה זמיר, "היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון", עיוני משפט יא 411, 417, 418 (התשמ"ז)). הפועל היוצא משני כללים אלה הוא שביצגו רשות שלטונית בפני בית המשפט, טוען היועץ המשפטי לממשלה את אותן טענות שהוא סבור, על פי תפישתו המשפטית, כי הן מצדיקות את פעולת הרשות במסגרת הדין. על כן, אם לדעת היועץ המשפטי לממלה, הרשות השלטונית אינה פועלת כדין, הרשות בידי היועץ המשפטי לממשלה להודיע לבית המשפט כי הוא לא ייגן על פעולת הרשות. למותר לציין כי היועץ המשפטי לממשלה - ככל נושא משרה בשלטון - כפוף אף הוא לחוק, ונתון לביקורת שיפוטית. [...] נמצא, כי אין לומר כלל שפרקליטת המדינה טענה בפנינו בשמם של שני לקוחות, שענינהם סותרים. היא טענה בפנינו בשמה של רשות מוסמכת אחת ויחידה - היא ראש הממשלה. אמת, דעתו של מר יצחק רבין, ראש הממשלה, הינה שונה. יועץ המשפטי לממשלה הסכים להביאה לידיעתנו. זאת סמכותו. אך לא עמדה זו היא שיוצגה בפנינו." 16.טענת סף נוספת שהעלו המשיבות נוגעת לניגוד עניינים בו מצוי על פי הנטען עו"ד קורן, שהופיע בשם הפרקליטות בהליך הנוכחי וכן בהליך הקודם בפני כב' השופט י' גריל בעת"מ 1245/03. טענה זו מוטב היה שלא תטען. עו"ד קורן מייצג את עמדת הפרקליטות ולא עמדה אישית שלו. יתרה מזו, אין כל ניגוד עניינים בין הטענות שהועלו במסגרת העתירה הקודמת לטענות המועלות כעת, שכן בדיון הקודם סוגית פרשנות התכנית המנדטורית הייתה שאלה צדדית, כשהדיון התמקד ביחס בין התכנית המנדטורית לתכנית המופקדת. 17.טענת סף נוספת שמעלות המשיבות הינה שיהוי בהגשת העתירה. גם טענה זו דינה להדחות, שכן בהתאם להצהרת באי כוח העותרת ההחלטה הגיעה לידיהם רק ביום 21/12/09 ועל כן העתירה הוגשה במועד. יתרה מזו, מדובר בהליך תכנוני ארוך ואיחור של מספר ימים, אם בכלל, לא גרם ולא צפוי לגרום למשיבות נזק כלשהו. 18.המשיבות טוענות גם כנגד תום לבה של הוועדה המקומית ובמיוחד מדגישות כי הועדה המקומית שינתה את עמדתה ללא כל נימוק וללא כל הסבר. הוועדה המקומית תמכה בבקשה להיתר בשנת 2000 וסמכה על חוות דעת משפטית שלפיה ניתן ליתן היתר כמבוקש. המשיבות סבורות כי שינוי עמדת הוועדה המקומית הינו פסול במיוחד בשים לב לצפיות שנוצרו אצלן, תוך הסתמכות על עמדתה המקורית של הוועדה המקומית. גם בטענה זו אין כדי להואיל למשיבות. הוועדה המקומית, כמו כל רשויות התכנון, אמונה על שמירת האינטרס הציבורי. לפיכך אין לכפות על מוסד תכנוני לדבוק בטעות שיצאה מלפניו בפרשנות הוראת תכנית או הוראות החוק (ראה בג"צ 707/81 שוורץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, תל-אביב, פ"ד לו(2) 665 (1982); ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 783 (2002); י' זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 1005-1004 (1996); ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל אביב, פ"ד לז(1) 337 (1983); בג"צ 83/74 שעשע נ' ועדת העררים לענייני מוניות, פ"ד כח(2) 652, 657 (1974); עע"ם 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי (ניתן ביום 05/12/06)). למוסד תכנוני שמורה גם הזכות לשנות את עמדתו על פי מדיניות התכנון העדכנית, שהרי כידוע מדיניות תכנון עשויה להשתנות במשך השנים (ראה בג"צ 663/85 הנ"ל; בג"צ 529/80 גרצברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה המרכז, פ"ד לה(2) 491 (1981)). על כן לא נפל כל פסול בהחלטה של הוועדה המקומית לסטות מהעמדה שהציגה 9 שנים קודם לכן. פסק הדין בהליך הקודם 19.בטרם נבחן את הטענות לעניין פרשנות תכניות המתאר הרלוונטיות ראוי להתייחס למשמעותו של פסק הדין בעע"מ 3683/05. כזכור, המשיבות הגישו ערעור לבית המשפט העליון על פסק דינו של השופט י' גריל, שדחה את עתירתן כנגד החלטת הוועדה המחוזית, שהורתה על הפסקת עבודות הבנייה וביטול ההיתר. בית המשפט העליון הדגיש, כי " השאלה המרכזית בה עלינו לדון היא מהי נפקותה דהיום של התכנית המופקדת, כאשר עומדת היא לצידה של התכנית המאושרת וכאשר מוסד התכנון מתבקש ליתן היתר בניה. במילים אחרות, עלינו להתייחס למצב בו נכס מקרקעין נמצא בתחום פרישתן של שתי תוכניות, האחת תכנית שאושרה והשניה תכנית שהופקדה" (פסקה 6). על שאלה זו השיב בית המשפט וקבע כי "מוסד תכנון לא ייתן היתר אלא אם הוא תואם הן את התוכנית המאושרת והן את התכנית המופקדת". יחד עם זאת, בחן בית המשפט את המשמעות הנלמדת מכך שהתוכנית המופקדת לא אושרה במשך שנים רבות. לפיכך הורה כדלקמן: "נראה לנו כי הדרך הנכונה שיש לילך בה היא להורות שהיה ולא יחול שינוי בתשתית החוקית הנוגעת למקרקעין תוך 18 חודשים מיום מתן פסק דין זה, תהא חובה על מוסדות התכנון ליתן את ההיתר בהנחה שאכן תואם הוא את התכנית המאושרת ואת תמ"א 18" (פסקה 11). בית המשפט העליון לא דן בפרשנות התכנית המנדטורית ובנפקותה של תמ"א/18 על הבקשה להיתר. בית המשפט הדגיש כי אינו דן בפרשנות התוכנית, שכן הסוגייה לא נדונה כלל על ידי בית המשפט המחוזי (פסקה 13). 20.מן האמור ברור, כי הוראת בית המשפט העליון כי חובה על הוועדה המקומית ליתן היתר אינה מייתרת את הדיון בפרשנות תכניות המתאר הרלוונטיות. להיפך, בית המשפט העליון הבהיר כי החובה ליתן היתר מותנית בכך שהבקשה תואמת את המצב התכנוני וכל שקבע הינו כי בחלוף התקופה שנקצבה יהיה על הוועדה להתעלם מקיומה של התוכנית המופקדת. על כן, לא נותר לנו אלא לבחון האם על פי התכניות הרלוונטיות ניתן ליתן למשיבות היתר לבנית תחנת תדלוק. פרשנות התכנית המנדטורית 21.אין חולק כי על פי התכנית המנדטורית שאושרה לפני למעלה מ-60 שנה, מצויים המקרקעין באזור המיועד למגורים (residential zone). התכנית המנדטורית מגדירה את השימושים המותרים באזור המגורים וכך נאמר בסעיף 4 (B) לתכנית (במקור באנגלית): "B. residential zone. (a) Dwelling houses. (b) Private clubs, social and recreational. (c) Public buildings as authorized by the local commission. (d) Parks, playgrounds and recreation buildings. (e) Offices of professional men and artist. (f) Farming appurtenances. (g) Customary home occupation confined to members of one family. (h) Accessory uses, customary or incidental to the above uses. (i) Private garages. (j) Shops authorized by the district commission with trades and industries as authorized by the local commission. (k) Apartment houses with special consent of the local commission. (l) Hotels and lodging houses." 22.בהחלטה משנת 2000 התבססה הוועדה המקומית על חוות דעתו של עו"ד בלוזר, שסבר כי המושג "private garages" המופיע בפסקה I כולל בחובו גם תחנות תדלוק. טענה זו נזנחה כעת והמשיבות מבססות את טענתן על הוראת סעיפים H ו- J. דעת הרוב בוועדת הערר קיבלה את עמדת המשיבות וסברה כי סעיף J מאפשר שימושים רבים ובהם גם שימוש לתחנת תדלוק. 23. תכנית מתאר כמוה כחיקוק ועל פרשנותה יחולו כללי הפרשנות המוכרים בדין ובהם הפרשנות התכליתית. לפיכך על הפרשן להתחקות אחר אותה פרשנות המגשימה את מטרת התכנית. וכך נאמר בע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' מייזליק (ניתן ביום 30/1/06): על-כן, נקודת המוצא בפרשנות התכנית, כמו בפרשנות כל דבר חקיקה, היא לשון התכנית, לה יש ליתן את המשמעות המקובלת והרגילה (א' ברק פרשנות במשפט (כרך שני - פרשנות החקיקה, תשנ"ג) 82 (להלן - ברק)). כלל פרשנות נוסף, החל אף הוא על פרשנות תכנית מתאר, הוא הכלל המבקש להתחקות אחר מטרת התכנית וליתן לה פרשנות המגשימה את תכליתה (ברק, בעמ' 85; ע"א 9355/02 מדינת ישראל נ' ראשד, פ"ד נח(4) 406, 416; ע"א 3213/97 נקר נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 634-635). (ראה גם ע"א 8797/99 אנדרמן נ' וועדת הערר המחוזית, פ"ד נו (2) 466, 474 (2001)). כאשר עוסקים בפרשנות תוכניות ישנות נדרשת זהירות מיוחדת. בעע"מ 3683/05 הנ"ל מבהיר השופט רובינשטיין: "התוכנית המאושרת - היא מאושרת, לשון אישור, אך אין האינטרס הציבורי מאושר, לשון אושר - היא בת 65, מעולם אחר מכל בחינה". (ראה גם דבריו בעע"מ 9486/07 אחן נכסים בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה, (ניתן ביום 10/11/09)). בחלוף השנים משתנות תפיסות חברתיות, ותפיסות תכנוניות, כמו כן משתנות תכניות מתאר ארציות ומחוזיות רלוונטיות. שימושים שהיו בעבר מקובלים, אינם בנמצא יותר, ולהיפך, צרכי האוכלוסייה המתפתחת מחייבים שימושים חדשים שכלל לא עלו במחשבתם של מתכנני התכנית הישנה. פרשנות תוכנית מנדטורית מחייבת התאמת מושגים למושגים המוכרים כיום. 24.מן הכלל אל הפרט. האזור בו מצויים המקרקעין מיועד לאזור מגורים. תכליתה של התכנית בפרק הדן באזור זה הינה לייעד את האזור למגורים. השימושים המותרים באזור זה צריכים לשרת את המטרה ולהתיישב עם הייעוד העיקרי - המגורים. סעיף H קובע כי ניתן לאשר "שימושי עזר המקובלים או אגביים לשימושים שנזכרים לעיל" (על פי הנוסח העברי שצורף לתשובה המדינה). תחנת תדלוק אינה שימוש עזר או שימוש לוואי לבתי המגורים ולשאר המבנים המותרים באותו אזור. אמנם אין חולק כי מי שגר בשכונת מגורים עשוי להזקק גם לתחנת תדלוק, אולם תחנות תדלוק לא נועדו לשמש את המגורים ואת שאר השימושים המותרים בשכונת המגורים. אם נאמר אחרת, הרי שלמעשה כל שימוש מיועד בעקיפין לשרת את התושבים וכך גם מפעלי תעשייה מייצרים מוצרים עבור התושבים וכדומה. ברי שלא לכך הכוונה בהוראת סעיף H. במיוחד יש לזכור כי תחנת תדלוק (ואפילו תחנה זעירה) עשויה לפגוע באזור מגורים, שהרי תחנת תדלוק תגרום מטבע הדברים לריבוי רכבים, לרבות תנועה של רכבים מסחריים ומשאיות. יש בה גם כדי להגדיל את הסיכונים הבטיחותיים, להגדיל את הזיהום הסביבתי וכדומה. מכאן, שתחנת תדלוק אינה שימוש לוואי לאזור מגורים, אף כי בנסיבות מתאימות וכפוף לעמידה בתכניות מתאימות, ניתן לאשר תחנות שכאלו גם באזור מגורים. 25.בסעיף J לרשימת השימושים המותרים נאמר כי ניתן להתיר שימושים של "חנויות המותרות על ידי הוועדה המחוזית כענפי מסחר ומלאכה כפי שיותרו על ידי הוועדה המקומית" (על פי התרגום לעברית שצרפה המדינה). בנוסח האנגלי נאמר industries ולא מלאכה, והמשיבות סבורות שיש בכך כדי להוות היתר לשימוש תעשייתי, שהוא שימוש נרחב מהשימוש למלאכה. 26.מן הפן הלשוני ברי שסעיף J קובע מספר תנאים כדי להכיר בשימוש המבוקש; השימוש הינו ל"חנות" (shop); המיועדת למסחר או למלאכה/תעשיה; השימוש מותנה באישור הוועדה המחוזית ואישור הועדה המקומית. להבנתי, הביטוי חנות ("shop") אינו יכול לכלול בתוכו תחנת תדלוק. הביטוי חנות בלשון מקובלת מתייחס למקום המיועד למסחר או אפילו בית מלאכה המשמש גם למסחר. בתחנת תדלוק עשויות להימצא חנויות אולם תחנת תדלוק אינה נכללת בביטוי חנות. בתוכנית המנדטורית אין הגדרה של המושג חנות ועל כן יש לפרשו בלשון בני אדם מקובלת וככזה איני סבור שניתן לכלול בו את תחנת התדלוק. גם הביטוי חנות צריך להתפרש על רקע תכליתה של התכנית שעניינה כאמור שימוש באזור מגורים. באזור מגורים יש צורך בחנויות שונות שמיועדות לספק את צורכי התושבים כמו חנויות מזון. כך גם ייתכנו בתי מלאכה המשרתים את התושבים כגון מספרות, מכבסות וכדומה. תחנת תדלוק אינה נכללת בין אלו. 27.זאת ועוד, תנאי נוסף הינו שהחנות תאושר על ידי הוועדה המחוזית והשימוש יאושר גם על ידי הוועדה המקומית. שתי אלו לא אישרו את השימוש של תחנת התדלוק. טוענות המשיבות כי הוועדה המקומית אישרה בעבר את הקמת תחנת התדלוק ובכך הביעה דעתה כי ניתן לאשר את השימוש במקרקעין לתחנת תדלוק. הוועדה המחוזית אישרה עקרונית הקמת תחנת תדלוק במסגרת הבקשה לתכנית המפורטת חד/1162א וגם בכך יש למלא את החסר. בעתירה הוסיפו המשיבות וטענו כי אפילו אם הוועדה המקומית לא אישרה את השימוש, יש לראות בהחלטת ועדת הערר, שהיא מוסד תכנוני גבוה יותר בהיררכיית המוסדות התכנוניים, כתחליף לאישור הוועדה. 28.טענות אלו אין לקבל. החלטת וועדה מחוזית וועדה מקומית לאשר שימושים לחנויות באזור המגורים אינה יכולה להיות החלטה הנלמדת מכללא מעמדות שהועלו על ידן בבקשות אחרות. בהחלטה האם לאשר שימוש לחנויות צריכות הוועדות לשקול שיקולים ענייניים לבקשה. כך, סביר להניח שהחלטה כזו תכלול בחובה קביעה של המיקום בתוך האזור המיועד למגורים שיתאים לחנויות למיניהן. התוכנית המנדטורית הותירה את קביעת המיקום בתוך האזור לוועדת התכנון. החלטה שכזו צריכה להינתן על רקע התוכנית כולה, להתחשב בבניה הצפויה בכל מקום, להבטיח את רווחת התושבים ואת צרכיהם; ההחלטה צריכה להתייחס גם לסוגי העסקים שניתן לנהל בחנויות והתאמתם לאזור המגורים. אין ספק כי אף אחד ממוסדות התכנון לא דן בשיקולים אלו ולא קיבל כל החלטה אילו חנויות ניתן להקים והיכן. אין להתפלא שהנושא כלל לא נדון, שהרי ברור לכל שאזור המגורים לא נבנה עד היום ולא צפוי כי ייבנה בעתיד הנראה לעין. אישור להקמת חנות צריך לשרת את אזור המגורים וכל עוד לא צפוי שייבנה אזור המגורים ברי שאין צורך בחנויות שישרתו את הדיירים. 29.זאת ועוד, הועדה המקומית אישרה בשנת 2000 את הבקשה להיתר מתוך הנחה שהשימוש המבוקש נכלל בהגדרת "private garages" . ברי שהנחה זו הייתה מוטעית. כיצד ניתן להפיק מהחלטה זו הסכמה ל"חנות" כלשהי? גם האמירה כי עקרונית מוכנה הוועדה המחוזית לשקול הקמת תחנת תדלוק בתנאים שונים, כפי שניתן להסיק מההחלטה בבקשה לתוכנית המפורטת חד/1162א, אינה יכולה להיחשב החלטה המתירה הקמת "חנויות" בשכונת המגורים, שהרי מדובר בשיקולים שונים לגמרי. מכאן מתחייבת המסקנה כי על פי הוראות התכנית המנדטורית לא ניתן לאשר שימוש של תחנת תדלוק באזור המגורים. תמ"א/18 30.גם אם ניתן למצוא בתוכנית המנדטורית עיגון למתן היתר להקמת תחנת תדלוק, שלא כפי דעתי, הרי שמתן היתר שכזה כפוף גם להוראות תמ"א/18, העוסקת בתנאים להקמת תחנות תדלוק. תמ"א/18 לאחר תיקון 4 קובעת בסעיף 7.1 כי הקמת תחנת תדלוק טעונה "תכנית המייעדת שטח לתחנת תדלוק והכוללת הוראות של תכנית מפורטת". חריג לכך מצוי בהוראת סעיף 8 לתמ"א/4/18 הקובע: "על אף האמור בסעיף 7.1 רשאי מוסד תכנון לתת היתר לתחנת תדלוק שלא על פי תכנית לתחנת תדלוק בהתקיים התנאים הבאים: (א) מקום שתכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, מייעדת מקרקעין לתעשייה או לשימוש משולב הכולל תעשייה, משרדים ומסחר, או לייעוד של חניון שאינו לתחבורה ציבורית בלבד ובלבד שהחניון האמור אינו באזור בנוי למגורים, רשאי מוסד תכנון להתיר הקמת תחנת תדלוק מכל דרגה, וזאת כשאין בתכנית כאמור כוונה אחרת משתמעת לעניין הקמת תחנות תדלוק בתחומה. 31.אין חולק כי התכנית המנדטורית אינה מייעדת את המקרקעין לתחנת תדלוק ועל כן נותר לבחון האם ניתן להתיר את הקמת התחנה מכוחו של הסייג בסעיף 8 לתמ"א/18. סעיף 8(א) לתמ"א/18 מאפשר הקמת תחנת תדלוק גם בשטח שייעודו לתעשייה, או שייעודו משולב - תעשיה, משרדים ומסחר. ראינו שייעודו של השטח בו מצויים המקרקעין אינו לתעשייה ואינו למסחר ומשרדים. הייעוד הינו למגורים. אמנם באזור מגורים ייתכנו שימושי לוואי, אולם לא די שהתכנית תאפשר שימוש לוואי למשרדים, מסחר ואפילו לתעשיה, שכן סעיף 8(א) מתנה את ההיתר בכך שהייעוד העיקרי של השטח יהיה לאחד מאלו. מן האמור מתחייבת המסקנה כי גם תמ"א/18 אינה מאפשרת מתן היתר להקמת תחנת תדלוק במקרקעין. הערות לפני סיום 32.הבקשה להיתר מבוססת כולה על פרשנות הוראת התכנית המנדטורית שמייעדת את השטח לאזור מגורים. עם זאת ברי שאזור מגורים שכזה לא קם ולא יקום בקרוב, בין היתר בשל סלילתו של כביש 2. כביש זה, בלשון השופט גרוניס, הינו עורק תחבורה מרכזי במדינה. עמדת הרוב בוועדת הערר הניחה אף היא כי התכנית המנדטורית כבר אינה מתאימה למצב בשטח. וכך ציינה: "49.המדובר באזור אשר היה אזור מגורים מתוכנן, אשר לא פותח בפועל משך עשרות שנים. יום אחד העבירה המדינה במקום כביש, ללא תכנון מסודר. השטח אשר נועד למגורים, הפך, הלכה למעשה, לכזה אשר לא ניתן לבצע בו כמעט מאומה. הפגיעה במגרשים (בשל נטילת הקרקע שבוצעה לצורך סלילת הכביש), מגבלות קווי הבניין במקום והמטרדים אותם יוצר הכביש, הפכו למעשה את הקרקע לכזו אשר אפשרויות השימוש בה מועטות. כל זאת, כאשר הבעלים אינם זכאים לפיצויים מכוח סעיף 197 לחוק (מאחר ואין תכנית החלה על הקרקע), ופיצויי ההפקעה המגיעים להם, מוגבלים מאוד. 50.אחד השימושים הבודדים אשר יכולות העוררות לעשות בקרקע, הינו שימוש של הקמתה של תחנת תדלוק. שימוש זה הינו שימוש צפוי לצד כביש מהיר (ולא בכדי מתירה זאת תמ"א 3 באופן מפורש). הוא מהווה שימוש שאינו נפגע מהקרבה לכביש, והוא שימוש נחוץ על כביש מהיר. העובדה כי הכניסה אליו נעשית דרך כביש צדדי (כמצוותה של תמ"א 18, לשם שמירה על בטיחות הנוסעים בכבישים המהירים), אינה פוגעת בעובדה כי המדובר בשימוש נדרש. 51.הקמת תחנת התדלוק במקום הינה הגיונית, דווקא בשל העובדה כי יתר השימושים, אשר עלולים להיפגע באם מוקמת תחנת תדלוק בקרבתם, אינם יכולים להתבצע במקום. כך, בשל קיומו של הכביש, יש צורך בהרחקתם של בתי המגורים עשרות מטרים רבים ממנו. הצמדת תחנת תדלוק לכביש אינה משפיעה במאומה על המרחק אותו יש לשמור מהכביש. האזור הסמוך לכביש אינו יכול להיות מנוצל גם לשימושים אחרים, בשל הסיכונים הקיימים ממכוניות החולפות במהירות במקום. מלבד הקמת תחנת תדלוק, לא הייתה כל אפשרות מעשית לנצל את הקרקע במקום." אלו כולם נימוקים יפים וטובים מדוע יש לשקול מתן היתר להקמת תחנת תדלוק במקום במסגרת תכנית מתאימה, אולם אין בהם כדי להבהיר מדוע יש להתיר הקמת תחנת תדלוק על פי תכנית המייעדת את האזור למגורים. לאור ההנחה כי מבני מגורים לא יוקמו, יש להתאים את התכניות לשינויים שנוצרו ולקבוע הוראות חדשות לעניין היקף השימושים המותרים. תחנת התדלוק צפויה להתחבר לכביש 2. הדבר מחייב קביעת דרכי גישה, המתאימים לתכניות להרחבת הכביש, למחלף אולגה הסמוך ולשאר השימושים הצפויים באזור. יהיה צריך להתאים את התוכנית לתכנית המתאר הארצית לכבישים וכמו כן לעמוד בדרישות תמ"א/18. לפיכך לא נכון היה לנצל את הבקשה המתבססת על תוכנית מנדטורית לקידומן של תכניות שאינן מתיישבות עם התכנית המאושרת, ואף אם תכליות אלו ראויות, יש לפעול להגשמתן על פי תכניות תקפות ועדכניות. 33.דרכן של המשיבות הייתה ונותרה פתוחה להגשת תוכנית מפורטת. אמנם בקשה קודמת שהגישו נדחתה, אולם הדלת לא נאטמה ואם ימלאו את התנאים החסרים, יוכלו לשוב ולהגיש תכנית מפורטת. זוהי דרך המלך שיש ללכת בה וכך יוכלו וועדות התכנון לקבל החלטה עניינית המבוססת על שיקולים תכנוניים מלאים. 34.עוד מצאתי לנכון להתייחס לטענת המשיבות כי תחנות תדלוק אחרות באזור חדרה הוקמו אף הן על פי תכניות מנדטוריות ובעיקר חד/19, באזורים המיועדים למגורים. טענות אלו, אף אם הן נכונות, אינן יכולות להואיל למשיבות, שהרי אפילו טעו הוועדות השונות כשנתנו היתרים לבניית תחנות התדלוק האמורות, אין בכך די כדי לכפות על הוועדה להמשיך ולטעות ולפגוע באינטרס הציבורי. 35.לבסוף אציין כי מובנת לי זעקת המשיבות שבמשך שנים ארוכות השקיעו ממון רב, חלקו תוך הסתמכות על החלטות של הוועדה המקומית, אלא שאת מזורן עליהן לחפש בגדרה של תביעת פיצוי ולא בגדרו של ההליך הנוכחי. סוף דבר 36.לאור כל האמור הנני מקבל את העתירה ומורה על ביטול החלטתה של וועדת הערר. ההיתר שניתן למשיבות, אם ניתן, על פי החלטת וועדת הערר מתבטל בזה. המשיבות 3-2, ביחד ולחוד, ישלמו לעותרת הוצאות בסך של 30,000 ₪. אין צו להוצאות לטובת המשיבה 1, שהרי העתירה הוגשה בשל החלטת ועדת הערר בה תמכו המשיבות. דלקתחנת דלק