שנים לאחר חתימת ההסכם, ביום 17.2.2002, קיבלה התובעת במפתיע דרישה לתשלום הנ"ל עבור הפרצלציה. רק לאחר חקירות ודרישות הבהירו נציגי משרד הבינוי כי התשלום מבוסס על חישוב של 1,316 ₪ עבור כל יחידת דיור, וכי אין מדובר בפרצלציהבמתחם התובעת, אלא בגין עבודות פרצלציה בכל תחומי הרובע בו פעלו קבלנים רבים. קראו דוגמא מהפסיקה בנושא חישוב פרצלציה: 1. התובעת, חברה העוסקת בתחום קבלנות, יזמות ופיתוח נדל"ן, זכתה בשנת 1995 במכרז לבניית 270 יחידות דיור במתחם מ-100 בעיר מודיעין. המתחם הוכרז אתר עתיקות. התובעת טוענת, כי הכרזה זו גרמה לה הוצאות ונזקים כדלקמן: - תשלום לרשות העתיקות עבור חפירת הצלה בסכום של 489,514 ₪. - עיכובים ניכרים בתחילת הבנייה שגרמו לנזקי מימון בסכום של 2,068,459 ₪. - בנוסף, חויבה על-ידי הנתבעת 1, לשלם סך 355,230 ₪ עבור פרצלציה במתחם. 2. ראש הנזק שעניינו הוצאות מימון בגין עיכוב בבנייה נמחק בגין טענת סף, ואין אנו נדרשים לו יותר (עקב ברור טענת הסף, לרבות בר"ע התעכב בירורו של התיק כולו במשך למעלה משנתיים). נותר דיון בתשלומים עבור חפירת ההצלה ועבור פרצלציה. בעניין הוצאות חפירת ההצלה, כוונה התביעה מלכתחילה כנגד שתי הנתבעות. לאחרונה הגיעה התובעת להסדר עם המדינה, הנתבעת 1, על תשלום סך 290,000 ₪ שיקוזזו מסכום התביעה כנגד רשות העתיקות. לאור האמור, פסק-דין זה יכריע בשתי סוגיות: האחת, האם על רשות העתיקות חלה חובת השבה של התשלומים שקיבלה בגין חפירת ההצלה. השנייה, האם על המדינה להשיב את הסכום שגבתה עבור הוצאות פרצלציה. לטענת התובעת, הסכומים נגבו על ידי הנתבעות ללא עיגון בחוק או בהסכם. רקע עובדתי 3. הנתבעת 2 (להלן - רשות העתיקות) ביצעה סקר עתיקות בשטח שיועד לעיר מודיעין בין השנים 1989-1991 ומסרה סקר זה לנתבעת 1 (להלן - משרד הבינוי) עוד בשנת 1991. קרי, לנתבעות הייתה ידיעה קונקרטית על מיקום כל אתרי העתיקות באזור, לרבות המתחם נשוא דיוננו (ראה ת/1(ד); סעיפים 10, 18 לתצהירו של יוסי לוי, ארכיאולוג מרחב מרכז של רשות העתיקות; נ/5(א) מיום 13.2.1994). 4. בחודש אפריל 1995, פורסם מכרז לבנייה ברובע E בעיר מודיעין, שהייתה בתחילת בנייתה. ביום 6.6.1995 הגישה התובעת הצעה למכרז למתחם מ-100 (להלן - המתחם) הנמצא באותו רובע, לבניית 270 יחידות דיור, וביום 13.6.1995 זכתה התובעת במכרז. ביום 11.7.1995 נחתם חוזה בין התובעת לבין משרד השיכון וביום 31.8.1995 נחתם חוזה בין התובעת לבין מינהל מקרקעי ישראל. 5. ביום 13.7.1995, קרי יומיים לאחר שנחתם החוזה הראשון כנ"ל, הוכרז המתחם כאתר עתיקות. לתובעת לא הייתה ידיעה קונקרטית על הכרזה זו, ורק בשלהי נובמבר או תחילת דצמבר 1995 היא גילתה סימונים של רשות העתיקות במתחם, פנתה לרשות העתיקות, ואז נודע לה לראשונה על ההכרזה (סעיף 14 לתצהיר גיל רובינשטיין). 6. התובעת החלה בדין ודברים עם רשות העתיקות וביום 19.3.1996 הגיעו הצדדים להסדר לפיו תישא התובעת בהוצאות בגין בדיקות וחפירת הצלה במתחם בסכום שלא יעלה על 700,000 ₪ (נ/5(ד)). בסופו של דבר, הייתה הוצאה בסך 489,514 ₪ ששולמו בחמישה תשלומים לא שווים, הראשון בהם ביום 10.4.1996 והאחרון ביום 12.12.1996. כפי שיפורט להלן, התובעת טוענת כי התשלום אינו כדין ואילו רשות העתיקות טוענת, כי זה היה הדין השורר במועד התשלום ומכל מקום, הוא בוצע בהסכמה מלאה של שני הצדדים. 7. ביום 17.2.2002 קיבלה התובעת מכתב מטעם משרד הבינוי ובו דרישת תשלום סך של 355,230 ₪ בגין רישום פרצלציה במתחם מודיעין עבור משרד השיכון. לאחר דין ודברים והתכתבויות בין הצדדים שילמה התובעת סכום זה בשלהי אוגוסט 2002, תחת מחאה (ת/1(יג/6). לטענת התובעת, התשלום אינו כדין שכן אינו מבוסס על הוראות חוק או על ההסכם בין הצדדים. לטענת משרד הבינוי, התשלום מבוסס על הוראת סעיף 12 להסכם. 8. שאר העובדות הרלוונטיות יובאו להלן בדיון בכל סוגיה, ותחילה במחלוקת בין התובעת למשרד הבינוי בעניין הפרצלציה. הוצאות פרצלציה טענות התובעת 9. התובעת בנתה במתחם תשעה בניינים ובהם 270 יחידות דיור. על-פי הוראת סעיף 49 להסכם (ת/1(א)), שילמה התובעת למשרד הבינוי למעלה מ-13 מליון ₪ עבור עבודות פיתוח. 6 שנים לאחר חתימת ההסכם, ביום 17.2.2002, קיבלה התובעת במפתיע דרישה לתשלום הנ"ל עבור הפרצלציה. רק לאחר חקירות ודרישות הבהירו נציגי משרד הבינוי כי התשלום מבוסס על חישוב של 1,316 ₪ עבור כל יחידת דיור, וכי אין מדובר בפרצלציה במתחם התובעת, אלא בגין עבודות פרצלציה בכל תחומי הרובע בו פעלו קבלנים רבים. 10. משרד הבינוי ביסס דרישת תשלום זו על הוראות סעיף 12 להסכם בין הצדדים (ת/1(א)), שלא כדין. סעיף 12 אינו עוסק בחיוב זה, הוראתו חלה אך ורק על המתחם של התובעת ואינה מתייחסת לחלקות והשטחים הנוספים ברובע או בעיר כולה. אין חולק כי משרד הבינוי לא ביצע פרצלציה בתוך המתחם של התובעת ולפיכך מדובר בחיוב אסור. 11. כלל יסודי הוא שאין לחייב, להטיל מס, היטל או אגרה אלא בחוק או על-פיו, ובדין אין הוראה המחייבת את התובעת לשאת בהוצאות הפרצלציה הללו. כיוון שלחיוב אין בסיס בהסכם או בחוק, החיוב אינו כדין. 12. יש לפרש את הוראות סעיף 12 כפשוטן, בצמצום ולישם כללי פרשנות רגילים שהם פרשנות כנגד המנסח, והחוזה הוכתב כולו על-ידי משרד הבינוי בלא יכולת לשנות תנאי מתנאיו. 13. לחלופין, טענה התובעת כי הסכום הינו מופרז ביותר ולכל היותר היה מקום לחייבה בסכום של 30,000 ₪. טענות משרד הבינוי 14. המתחם שווק לתובעת כמתחם לבנייה ללא רישום קנייני. מדובר בפיתוח של רובע שלם וגדול, חדש בעיר חדשה, בה אין גושים וחלקות וכל המערך הרישומי צריך להתחיל מבראשית, פרצלציה אזורית ומתחמית. 15. התובעת נדרשה לשלם חלק יחסי מעלות עבודת פרצלציה שחולקה לפי מספר יחידות הדיור, כפי שחויבו 27 קבלנים נוספים שבנו בכל הרובע אלפי יחידות דיור. 16. חובת התובעת לשאת בעלות הפרצלציה קבועה בסעיף 12 לחוזה, ועל-פי הוראותיו יש לבצע רישום במספר שלבים, כאשר כל שלב תלוי בקודם. סעיף 12, על-פי לשונו ועל-פי תכליתו, מאפשר למשרד הבינוי להטיל חיוב הוצאות הפרצלציה על התובעת. בתהליך הפרשני, יש לתת מקום ומשקל גם לנסיבות שהן בעיקרן מודעותה של התובעת כי מדובר ברובע שלם ובעיר שלמה שאינם רשומים רישום קנייני כלשהו. לפיכך הרישום הסופי חייב להתחיל בפרצלציה מלאה, מסודרת ומרוכזת בידי גורם אחד, משרד הבינוי. דיון 17. המחלוקת המשפטית בין הצדדים נסובה על פרשנות סעיף 12 להסכם (ת/1(א)), שזו לשונו: "רישום בלשכת רישום המקרקעין החברה מתחייבת לגבי כל השטחים, המבנים והדירות במתחם לבצע ולרשום על חשבונה, בלשכת רישום המקרקעין פרצלציה, רישום בית משותף, רישום זכויות רוכשי הדירות וכל הנדרש לצורך האמור על פי כל דין וכמפורט להלן: (א) פרצלציה לצרכי רישום באופן שכל מבנה יעמוד על חלקה נפרדת (אם ניתן הדבר), ולהמציא למשרד העתק מתכנית הפרצלציה שנרשמה כאמור, וזאת תוך המועד שנקבע לגמר הבנייה של אותו מבנה בהתאם לחוזה זה או מועד איכלוס הדירה הראשונה במתחם - לפי המוקדם מביניהם. תכנית הפרצלציה הנ"ל תוכן בהתאמה מלאה להוראות התשריט והתקנון לתכנית בניין ערים שבתוקף ותכלול בין היתר גם את השטחים הציבוריים לרבות דרכים, שבילים ציבוריים פתוחים, שטחים למבני ציבור וכדומה. (ב) רישום המבנה כבית משותף על-פי הנדרש בחוק המקרקעין, לרבות הכנת תשריט, צו ותקנון מצוי או מוסכם וזאת לא יאוחר מ-6 חודשים ממועד רישום הפרצלציה בלשכת רישום המקרקעין. החברה תמציא למשרד תוך המועד המפורט לעיל תשריט, צו ותקנון מצוי או מוסכם לגבי כל מבנה. (ג) רישום זכויות רוכשי הדירות בלשכת רישום המקרקעין לא יאוחר משלושה חודשים מתאריך רישום הבית המשותף כאמור לעיל, לרבות ביצוע כל הפעולות הנדרשות לכך על-פי כל דין. (ד) מבלי לגרוע מאחריות החברה לביצוע הרישומים האמורים בסעיפים קטנים א', ב' ו-ג' לעיל יהיה המשרד רשאי בכל עת להורות לחברה, והחברה מצהירה ומקבלת על עצמה בזה לפעול בהתאם להוראותיו ולהעביר את הביצוע, אישור ורישום הפעולות האמורות לעיל או חלק מהן לכל גוף אשר המשרד יורה, על חשבון החברה, ולחייב את החברה בכל ההוצאות והתשלומים לרבות שכר טרחת עורך-דין הכרוכים בכך. " 18. אינני מקבל את טענת התובעת כי הופתעה הפתעה רבתי מדרישת משרד הבינוי לתשלום עבור הפרצלציה. הליך הרישום הוטל בהסכם על התובעת, אולם על-פי הוראת סעיף 12(ד), רשאי משרד הבינוי לבצע ההליך בעצמו או על-ידי גוף מטעמו על חשבון התובעת, ולחייב את התובעת בכל ההוצאות והתשלומים הכרוכים בכך. משרד הבינוי לא ביצע זאת באופן פתאומי אלא הודיע על כך מראש לתובעת. ביום 9.7.1998 שלח מהנדס ארמי גרינשטיין מטעם המשרד הודעה לתובעת (ולחברות אחרות) על הכנת תוכניות לצרכי רישום ברובע E במודיעין. בחלוף כחודש נשלח מכתב נוסף לתובעת על-ידי חברת עמק איילון בע"מ מטעם משרד הבינוי. במכתב זה הודעה כי הליך הרישום של חלוקת המשנה ברובע נערך על-ידי משרד מהנדס ארמי גרינשטיין והתובעת התבקשה לוודא או לתאם מידעים ונתונים עימו (נ/1(א)). אין חולק כי התובעת לא הגיבה למכתבים אלה. 19. בעיקרון, ועל-פי הוראת סעיף 12, חלה חובת ביצוע הפרצלציה ורישומה על היזם, קרי התובעת. אולם במקרה זה מדובר ברובע גדול בו נבנו על שטח קרקע בתולי, במתחמים רבים, אלפי יחידות דיור. הרובע לא היה רשום ובמצב כזה אך הגיוני כי פרצלציה תעשה במרוכז על-ידי גוף אחד ולא על-ידי עשרות יזמים שכל אחד מהם יפעיל בעל מקצוע משלו. תהליך פרצלציה כזה מחייב התייחסות לרובע כולו וטיפול על-ידי בעל מקצוע אחד, מודד אחד. דבר זה טבעי והכרחי גם על-מנת לשמור על איזון אינטרסים וגם על לוח זמנים, שכן פיזור עבודה כזאת ימנע רישום מסודר ומלא ומבחינת לוח זמנים עלול להמשך זמן רב, שכן כל יזם עשוי לפעול לפי לוח זמנים אחר. 20. הפרשנות שהציע משרד הבינוי להוראות סעיף 12 מקובלת עליי, שכן מדובר בפרשנות המתייחסת הן ללשון הסעיף, הן לתכליתו והן לנסיבות. לעומת זאת, הפרשנות הצרה שהציעה התובעת, אינה נותנת די מקום לנסיבות ואולי אף מתעלמת מהן. על-פי הלכת אפרופים (ע"א 4628/93 מ"י נ' אפרופים, פ"ד מט(2) 265) והפסיקה שבאה בעקבותיה, רשאי הפרשן לפנות אל הנסיבות בלא צורך בקביעה מראש כי לשון החוזה אינה ברורה או עמומה או משתמעת לשתי פנים. קרי, "אין תחנת מעבר בין החוזה לבין הנסיבות... התהליך הפרשני הוא רצף. הפרשן נע בחופשיות מהחוזה אל הנסיבות ומהנסיבות אל החוזה" (ראה: ברק פרשנות במשפט כרך רביעי עמ' 490). על-פי אותה הלכה, הנסיבות הן כל הנתונים המצויים מחוץ לחוזה. על בסיס לשון סעיף 12, תכליתו והנסיבות, דעתי היא שיש לפרש כדלקמן: תכליתו של סעיף 12 הינה להגיע לרישום זכויות קניין של בעלי הדירות. הדרך לכך מתחילה מבראשית וזאת אנו לומדים מהנסיבות. אין מדובר באזור ותיק, אשר חלקו רשום וחלקו לא, אלא במקום חדש לחלוטין ללא רישום מסודר. ללא ביצוע פרצלציה סביבתית רחבה של כל הרובע, לא ניתן להגיע לתכלית הסופית של רישום כל דירה ודירה לחוד. כדי לבצע זאת יש להתחיל עם פרצלציה של העיר כולה, או של הרובע וכך יש להבין את ההוראות המדורגות של סעיף 12 ועל סדר הדברים - פרצלציה, רישום בית משותף, רישום זכויות רוכשי הדירות. ס"ק 12(א) מכוון ל"פרצלציה לצרכי רישום באופן שכל מבנה יעמוד על חלקה נפרדת...". בהמשך מורה ס"ק (א) כי "תוכנית הפרצלציה הנ"ל תוכן בהתאמה מלאה להוראות התשריט והתקנות ותוכנית בניין ערים שבתוקף ותכלול בין היתר גם את השטחים הציבוריים לרבות דרכים, שבילים ציבוריים פתוחים, שטחים במבנה ציבור וכדומה". ס"ק (ב) מדבר על רישום בתים משותפים, ס"ק (ג) על רישום כל דירה בתוך הבית המשותף. הפרצלציה היא אבן היסוד של הרישום וזוהי תכליתו של סעיף 12. מהנסיבות אנו לומדים, כי מתחם התובעת הינו חלק מרובע שלם הטעון כולו רישום ועל מנת להבטיח רישום מלא, מדויק ובזמן ריאלי, יש לבצע פרצלציה כזו על-ידי גוף מרכזי, כפי שנעשה. איני מתעלם מהאמור ברישא של סעיף 12, בו מדובר על התחייבות לרישום בתוך ה"מתחם", אולם מתחם זה לא לבדד ישכון, ברור שבאזור כה נרחב וחדש המתחם הינו חלק בלתי נפרד ממערך מתחמים שלם הטעון פרצלציה ראשונית לצרכי רישום כמצוין בס"ק (א). ציינתי לעיל, כי על-פי ס"ק (ד) רשאי משרד הבינוי לבצע בעצמו את הפעולות הללו או על-ידי מי מטעמו, לחייב את התובעת, כפי שנעשה. לאור האמור, דרישת התשלום עבור הפרצלציה מעוגנת בהסכם בין הצדדים. 21. טענתה החלופית של התובעת הינה כי הסכום שנגבה ממנה הינו מופרז ומוגזם באופן קיצוני וכי ניתן היה לבצע העבודה בסכום נמוך בהרבה. לטענה זו אין בסיס ראייתי מוצק. התובעת הביאה אומנם דוגמאות מאזורים אחרים ומתחמים אחרים על תשלומים נמוכים עבור ביצוע פרצלציה, אולם מדובר בדוגמאות מקריות, בלא פירוט מה נעשה באותם מקרים, בלא עיגון מקצועי של העבודות שנעשו שם בהשוואה לעבודה שנעשתה בענייננו. לעומת זאת, משרד הבינוי מסר פרטים על העבודה שנעשתה ברובע E במודיעין, עבודה בהיקף ניכר שנמשכה מספר שנים, תוך מתן הסברים על הקשיים של תיחום השטחים, הגבולות, ביצוע הרישום, תוך התייחסות לשטחים ציבוריים, בנייני ציבור, חצרות וכיו"ב. אומנם חשבון שכר טרחה שהגיש המודד ארמי גרינשטיין למשרד הבינוי לא התבסס מלכתחילה על מספר יחידות דיור (פרוטוקול עמ' 29), אולם חלוקת ההוצאה בין כל היזמים לפי מספר יחידות הדיור, אינה בלתי הגיונית, יוצרת קריטריון אחיד ברובע בו נבנו כ-5,000 יחידות דיור ואפשר לקבלה. 22. לאור האמור, התביעה נגד משרד הבינוי נדחית. הוצאות בגין בדיקות וחפירת הצלה טענות התובעת 23. סעיף 28(א) לחוק העתיקות מסמיך את רשות העתיקות להכריז על שטח מקרקעין כאתר עתיקות, ובמקרה כזה, ללא אישור של מנהל רשות העתיקות לא ניתן לקבל היתר בניה. רשות העתיקות יצרה פרקטיקה בלתי חוקית לפיה יבוצעו באתר המוכרז בדיקות בחפירת הצלה במימון בעל הזכויות בקרקע או היזם כתנאי לקבלת היתר. 24. התובעת, כמו יזמים אחרים, נאלצה לתת הסכמה למימון זה, שאם לא כן, שטח המקרקעין היה נותר כאבן שאין לה הופכין או נכנס להמתנה ארוכה עד קבלת ההיתר. 25. בפסק דין בבג"ץ 4146/95 דנקנר נ' מנהל רשות העתיקות פ"ד נב(4) 774, שניתן ביום 22.11.98 נקבע כי רשות העתיקות פעלה שלא כדין ובחוסר סמכות כאשר התנתה את מימון הבדיקות וחפירות ההצלה באתר המוכרז, בתשלום של בעלי הקרקע. בפסק דין בע"א 1761/02 רשות העתיקות נגד מפעלי תחנות בע"מ, תקדין עליון 2006, מיום 20.2.2006 נקבע כי הלכת דנקנר חלה גם למפרע ולפיכך קמה לתובעת זכות להשבת הכספים ששילמה שלא כדין. 26. מהפסיקה הנ"ל עולה אומנם כי לרשות העתיקות עילות הגנה שהעיקרית בהן הינה שינוי מצבה עקב פגיעה חמורה בתקציב שיביא לשיתוקה ולקריסתה, אולם בראיות שהובאו על-ידי הרשות, הגנה זו לא הוכחה. כך גם יש לדחות טענות הגנה נוספות שהועלו בדבר הסכמה כביכול של התובעת לתשלום או טענת שיהוי בהגשת התביעה. טענות רשות העתיקות 27. רשות העתיקות אינה אחראית למחדלים הנטענים בכל הנוגע לאחור בהכרזת המתחם כאתר עתיקות, ומכל מקום, טענה זו של התובעת מהווה הרחבת חזית אסורה. 28. בחוזה הבניה בין התובעת למשרד הבינוי (ת/1/א), סעיף 31, נקבע במפורש ובהסכמה, כי ביצוע חפירות הצלה יהיו במימון התובעת. חוזה זה הינו חוזה לטובת צד שלישי, רשות העתיקות. 29. התובעת ניהלה משא ומתן עם רשות העתיקות בעניין הבדיקות באתר וחפירת ההצלה והגיעה להסכמה מרצונה החופשי על ביצוע העבודות ומימונן על-ידה. הסכמה זו מבוססת למעשה על פשרה כספית בין הצדדים, אותה יש לכבד, שכן הצדדים ראו בה הסדר סופי של הסכסוך, וויתור על תביעות. בהסכמה זו יש כדי לבטל את חובת ההשבה, שכן ההסכמה מרפאה את פגם אי החוקיות (ע"א 7664/00 אברהם רובינשטיין בע"מ נ' עיריית חולון פ"ד נו(4) 117). 30. לחילופין, עומדת לרשות העתיקות עילת הגנה של שיהוי ובעיקר הגנת התקציב, שכן הוכח שתביעה זו ורבות אחרות עלולות להביא הרשות לקריסה כלכלית. דיון 31. כפי שצוין לעיל, פרסום מתחם הבניה של התובעת כאתר עתיקות, נעשה יומיים לאחר חתימת הסכם בין התובעת למשרד השיכון. פרסום זה התעכב במשך כ-4 שנים. כאשר התבקש יוסי לוי, ארכיאולוג המחוז, ליתן הסבר לעיכוב זה, השיב כי רשות העתיקות ממליצה למשרד המשפטים והוא זה שקובע את עיתוי ההכרזה (עמ' 44 לפרוטוקול). הסבר זה אינו מספק, שהרי מנהל רשות העתיקות הוא זה שהוסמך בחוק להכריז על מקרקעין כאתר עתיקות (ראה: סעיף 28 לחוק העתיקות תשל"ח-1978). אין לקבל את טענת רשות העתיקות, כי הסתמכות על מועד הפרסום מהווה שינוי חזית, שכן עובדה זו צוינה בכתב התביעה וגם אם לא הופיעה כטענה נגד רשות העתיקות, היא עובדה שאינה שנויה במחלוקת. עיכוב של 4 שנים בהכרזת האתר, מהווה מחדל ויש להניח כי לו הכרזה כזו הייתה במועד ולפני המכרז, הייתה התנהגותה של התובעת שונה. 32. כאשר התגלה לתובעת כי המתחם הוכרז כאתר עתיקות, היא פנתה ללא דיחוי לרשות העתיקות (ת/1/ח) ובחלוף כשבועיים, ביום 17.12.95, קיבלה אומדן מחיר של רשות העתיקות לביצוע חפירות ובדיקות המתחם (ת/1/ט). בשלב זה החלו חילופי דברים בכתב ובעל-פה בין התובעת ובאי כוחה לבין רשות העתיקות וביום 14.1.96 הגישה התובעת ערר הנסוב על התניית מתן היתר הבניה בביצוע בדיקות וחפירות על חשבון התובעת (נ/5/ה). בערר זה טענה התובעת במפורש, כי דרישת התשלום וההתניה אינם כדין. במקביל, פנתה התובעת למשרד הבינוי ולמינהל מקרקעי ישראל והודיעה על העיכובים והנזק שנגרמו עקב דרישות רשות העתיקות (נ/5/ז, ת/1/יא). משרד הבינוי השיב לתובעת כי עליה לעשות כל שנדרש כדי לעמוד בלוח הזמנים הקבוע בחוזה (ת/1/יא3 מיום 21.3.96). חרף הגשת הערר המשיכה התובעת במו"מ עם רשות העתיקות מתוך מטרה לצמצם נזקים (תצהיר גיל רובינשטיין סעיף 30), וביום 19.3.96 הושג הסדר לפיו התחייבה התובעת לשלם לרשות עד 700,000 ₪ עבור הבדיקות והחפירות באתר, ורשות העתיקות התחייבה כי תתיר בניה באתר עם תום הבדיקות והחפירות (ראה: ת/1/י, נ/5/ד). בסעיף יב למסמך הסכמה זה נקבע כדלקמן: "בחתימתה בשולי מכתב זה, ובכפוף לכך שהרשות תעמוד בהתחייבויותיה דלעיל, מוותרת החברה [התובעת] על כל הטענות שיש לה כנגד רשות העתיקות בעניין. החברה לא תטען בפורום כלשהו לרבות ועדת ערר ובית משפט טענה כלשהי כנגד ביצוע הבדיקות והחפירות על-ידי הרשות וכנגד התחייבותה לשלם סך של עד 700,000 ₪ נכון להיום. כן לא תהיה רשאית החברה לפנות לועדה או לגוף, ועדה או ערכאה כלשהם בטענות כנגד עצם ביצוע הבדיקות, החפירות והשיהוי שהיה עד לעצם ביצועם. בכל העניינים האלה מוותרת החברה ומנהליה על כל טענה כנגד הרשות ועובדיה." בסופו של דבר, כאמור, הסכום ששולם היה 489,514 ₪. ציינתי לעיל, כי הסכמה זו מהווה הנדבך העיקרי בטענת רשות העתיקות לשלילת זכות ההשבה של התובעת. 33. פסקי הדין בפרשות דנקנר ומפעלי תחנות, פתרו הלכה למעשה חלק ניכר מהסוגיות שלפנינו. אין חולק עוד, כי רשות העתיקות גבתה מהתובעת שלא כדין את הסכום עבור החפירות, וכי מדובר בכלל שחל למפרע. קרי, אף שהלכת דנקנר ניתנה בנובמבר 1998 היא חלה למפרע גם על התשלום שביצעה התובעת בשנת 1996. כיוון שמדובר בתשלום שנגבה שלא כדין ובחוסר סמכות, קמה לתובעת, לכאורה, זכות להשבה. 34. האם הסכמות התובעת בסעיף 31 לחוזה עם משרד השיכון (ת/1/א) ובהסדר עם רשות העתיקות מיום 19.3.96, כפי שהובא לעיל, די בהם כדי לבטל את זכות ההשבה? סעיף 31 מורה כדלקמן: "עתיקות (א) עתיקות כמשמעותן בפקודת העתיקות או בכל חוק בדבר עתיקות שיהיה בתוקף מזמן לזמן וכן חפצים אחרים ככל שהם בעלי ערך ארכיאולוגי אשר יתגלו במקום העבודות, נכסי המדינה הם, והחברה תנקוט באמצעי הזהירות המתאימים למניעת הפגיעה בהם או הזזתם שלא לצורך על-ידי כל אדם שהוא. (ב) מייד לאחר גילוי החפץ ולפני הזזתו ממקומו, תודיע החברה לנציג הממשלה על התגלית וכן מתחייבת החברה לקיים הוראות כל דין בדבר עתיקות. (ג) מוסכם בזה כי אם כתוצאה מגילוי העתיקות ייאלץ המשרד לצמצם את העבודות המפורטות בחוזה זה, לא יהיה בכך משום הפרת חוזה. (ד) החברה מתחייבת בזאת להיות אחראית לכך כי כל מבצעי העבודות מטעמה ימלאו אחר הוראות סעיף זה. (ה) נתגלו עתיקות שגילויין האריך, לדעת המנהל, את משך תקופת הביצוע, יאריך המנהל את תקופת הביצוע בהתאם לשיקול דעתו. (ו) נתגלו עתיקות - ביצוע חפירות ההצלה יהיה באחריות ובמימון החברה בהתקשרות ישירה עם רשות העתיקות או כל גורם מוסמך אחר." נראה לי כי בסעיף זה או בהסכמה מיום 19.3.96 אין כדי לשלול את זכות ההשבה של התובעת. הסתמכות על סעיף 31 איננה הסתמכות בתום לב, שכן בעת חתימת ההסכם שתי הנתבעות ידעו בפועל כי במתחם התובעת יש עתיקות. ידיעה זו לא קיבלה ביטוי בהסכם, כפי שבעל דין תם לב היה עושה ומגלה את הידוע לו. ההסכמה של התובעת לשלם לא הייתה הסכמה מרצון אלא כזו שבאה מתוך אילוץ. התובעת סברה בטעות כי היא חייבת לשלם כספים אלה, ולא התנדבה לשלם. התובעת מחתה על דרישת התשלום ואף הגישה ערר בעניין זה ולבסוף אף הסכימה, אולם אין בכך די כדי ל"הכשיר" תשלום שנגבה שלא כדין. רשות העתיקות העלתה טענות דומות - הסכמה ורצון לשים קץ לסכסוך - בפרשת מפעלי תחנות, ובית המשפט העליון דחה אותן בסעיפים 39-43 לפסק דינו וסיכם כדלקמן: "אכן, המשיבה [בענייננו-התובעת] הסכימה לדרישת הרשות ושילמה לה עבור החפירות, אלא שבהסכמתה נפל פגם שכן היא לא באה לעולם אלא על יסוד הנחה שהרשות פועלת על-פי חוק. אין לבוא בטרוניה אל המשיבה על כי לא חשדה ברשות העתיקות - רשות ציבורית - ולא ביקשה לקבל הוכחות לסמכותה על-פי דין. במהלך חייו נתקל הפרט בדרישות שונות ומשונות של הרשות, ומניח הוא כדבר מובן מאליו כי הרשות פועלת כדין וכהלכה. כך ראוי שייעשה ואילו הרשות מצידה חייבת להקפיד הקפד היטב כי כל פעולותיה תעשינה על פי דין. הנטל בעניין זה על כתפיה של הרשות מוטל הוא - על כתפיה ולא על כתפיו של הפרט. אכן המשיבה מיהרה לבצע את דרישת הרשות כדי שתוכל לממש זכויותיה בקרקע, אלא שהתנהגותה זו נראית טבעית ומובנת ובוודאי שאין בה כדי ללמד דבר על כך שהתשלום נעשה מרצון." התובעת שעוכבה כבר מספר חודשים בפיתוח האתר, נאלצה להסכים להסדר עם רשות העתיקות. בהסדר יש לכאורה אבק של פשרה, אשר יש בו אולי להקים עילת הגנה של הסכמה מחייבת (ראה: סעיף 44 לפסק דין מפעלי תחנות), אולם בדיקה מדוקדקת של הנתונים אינה מצביעה על פשרה אלא על אילוץ דווקא. לתובעת אצה הדרך ובצדק, שכן היא מחויבת בלוח זמנים לפיתוח האתר. לוח זמנים זה השתבש כבר ממילא, ויצר לחץ של לו"ז ומימון. אך בעיקר, אומדן המחיר של רשות העתיקות לביצוע הבדיקה וחפירת ההצלה עמד ע"ס כ-515,000 ₪. אומנם בחפירות עתיקות יש דברים עלומים, אולם האומדן היה אומדן מושכל ולמרות זאת נדרשה התובעת, כדי להגיע להסכמה, להתחייב על סכום גבוה בהרבה עד 700,000 ₪. אין פה פשרה אמיתית אלא פשרה מאולצת. המסקנה הינה, כי ההסכמות הנ"ל אינן שוללות את זכות ההשבה של התובעת. הגנות 35. הבסיס להגנה מהשבה מצוי בסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, המורה כדלקמן: "בית המשפט רשאי לפטור את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכייה לא הייתה כרוכה בחיסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה לבלתי צודקת." הגנות אלה זכו לדיון נרחב בפסק הדין מפעלי תחנות ואלה הן: שינוי מצב לרעה, אשר בענייננו נקרא "הגנת התקציב"; שיהוי; גלגול הוצאות. בסעיף 60 לפסק הדין נקבעה הלכה, לאחר שקלא וטריא והתלבטות, כי אין לפסול את עילת ההגנה של פגיעה קשה בתקציב הרשות, אולם יש להחילה בזהירות, לאחר שבית המשפט השתכנע בעובדות ובמספרים כי היא אכן עלולה לפגוע פגיעה מהותית בתקציב הרשות. ועוד נקבע כי הנטל להוכיח כי התקציב ייפגע הינו על הרשות, וכי אין בידי הרשות אמצעים חלופיים לצמצום הפגיעה בתקציב. עוד נקבע, כי עילת הגנה זו של הפגיעה בתקציב תיבחן אל מול יתר נסיבות העניין לרבות עוצמת הפגיעה בשלטון החוק והתנהגות הצדדים. 36. להלן נתוני התקציב שהובאו על-ידי העדים מטעם רשות העתיקות. מנהל רשות העתיקות, שוקה דורפמן, הביא בתצהירו הנתונים הבאים: א. ברחבי ישראל יש 18,150 אתרי עתיקות מוכרזים. ב. לאחרונה החליטה הממשלה על קיצוץ נוסף של 15.5% מתקציב הרשות. ג. ההיקף הכספי של התביעות התלויות ועומדות בבתי המשפט השונים כנגד רשות העתיקות, הינו כ-20 מליון ₪. ד. אם תחויב רשות העתיקות בתשלומים אלה או בחלקם, תפקודה יפגע באופן אנוש ובכך יפגעו גם אינטרסים ציבוריים ראשונים במעלה. בני הרפז, סמנכ"ל כספים של רשות העתיקות והאחראי על תקציבה, הביא בתצהירו הנתונים הבאים: א. הצעת התקציב של רשות העתיקות 2006 הסתכמה ב-125.4 מליון ₪ והיא מורכבת מהכנסות מתקציב המדינה בסך 53.2 מליון ₪ ומפעילות של פרויקטים 72.2 מליון ₪. הפעילות בפרויקטים אינה מתוקצבת מראש אלא היא הוצאה מותנית בהכנסה ולכן מהווה משק סגור ואילו ההכנסות מתקציב המדינה מיועדות להוצאות שוטפות של שכר-37.7 מליון, רכב-2.9 מליון, מסים אחזקה ושכר דירה-5.5 מליון, הוצאות מימון והחזר הלוואות - 2 מליון, הוצאות משפטיות וביקורת 1.4 מליון, שמירה וביטחון - 1.8 מליון, ועוד. ב. היקף התביעות כנגד הרשות עומד ע"ס כ-20 מליון ₪ ומהווה 37.6% מהתקציב שהוקצב על-ידי המדינה, ולפיכך אם תידרש הרשות להשיב כספים, הדבר יביא "לכאוס בפעילותה, שכן מדובר בהשבת כספים שאין בידה ואין בכוחה של הרשות להשיבם." 37. מנתונים אלה עולה, כי השבה מלאה במקרה זה, גם בהתחשב במסכת תביעות התלויה ועומדת כנגד רשות העתיקות, אכן תהווה פגיעה מהותית בתפקודה, מה גם שתקציב זה נתון לחרב הקיצוצים. בעת שהרשות גבתה את הכספים, היא פעלה כפי שפעלה מימים ימימה במשך עשרות שנים, בהאמינה כי פרקטיקה מקובלת זו היא פרקטיקה נכונה. עם זאת, בתקציב שהוצג אין הפרשה לחובות או עבור תביעות תלויות ועומדות, דבר שיש בו מעין הצגת מצב של חוסר אפשרות לשלם. האם אין מקום לרזרבה תקציבית? האם אין מקום בתכנון התקציב להביא בחשבון פסיקה מחייבת? תקציב כזה מתעלם מאפשרות ריאלית המבוססת על פסיקה קיימת כי הרשות תחויב בתשלום. גישה כזו לא ניתן לקבל גם אם ברור כי חיוב בתשלום של תביעה זו ודומות לה, יהווה נטל משמעותי ומכביד על תקציב הרשות, דבר שיפגע בציבור כולו. 38. שיהוי: בסעיף 68 בפסק הדין מפעלי תחנות נדחתה טענת השיהוי, אולם נראה כי מדובר בעניין עובדתי ולא עקרוני, שכן בסעיף 51 לפסק הדין ציטט בית המשפט העליון פסיקה קודמת ולפיה לגורם הזמן יש חשיבות, שכן ענייניה הכספיים של רשות ציבורית "מתנהלים בדרך כלל במסגרת קבועה של תקציבים ומאזנים, והיא רשאית להניח שהאזרח לא יבוא נגדה אחרי עבור זמן ניכר בדרישה להשבת הכסף, שנכנס לקופתה והוצא בינתיים לשם סיפוק צרכי הציבור." השיהוי בו מדובר הינו של למעלה מ-4 שנים, שכן פסק-דין דנקנר התפרסם בשלהי נובמבר 1998 ואילו תביעה זו הוגשה רק בתחילת 2003. לשיהוי זה אין הסבר מלא, לפיכך אין לשלול לגמרי את טענת הרשות כי שינתה מצבה ולא הפרישה כספים במשך כל אותה תקופה לתביעות צפויות. סיכום 39. לתובעת קמה זכות השבה על סכום של 489,514 ₪ ששולמו שלא כדין בשנת 1996. הסכמות התובעת שניתנו בזמנו, אינן שוללות זכות זו, שכן היו הסכמות תחת אילוץ. עם זאת, עומדות לרשות העתיקות הגנות של שינוי מצב, הגנת התקציב ושיהוי. יש לשקול הגנות אלה ביחד עם יתר נסיבות העניין, לרבות התנהגות הצדדים. רשות העתיקות אחרה איחור ניכר בפרסום האתר כאתר עתיקות, יש להניח כי התנהלותה והתנהגותה של התובעת הייתה משתנה לו הפרסום היה במועד. כמו כן יש להביא בחשבון, כי פסק-דין זה ניתן במחצית 2007 על אירועים שהיו לפני למעלה מ-10 שנים וכן את ההסכמה בין התובעת למדינה על תשלום של 290,000 ₪ בגין העתיקות. 40. בשקלול כל הנתונים והשיקולים הללו ואיזון בינהם, נראה לי שיש לחייב את רשות העתיקות להשיב לתובעת 60% מהסכום ששילמה במהלך 1996. על-מנת לפשט החישוב, תחזיר רשות העתיקות לתובעת 60% מסכום של 489,514 ₪ בצירוף הצמדה וריבית בשיעור 4% מיום 1.7.1996 (תאריך ממוצע). מסכום זה יש לקזז סך 290,000 ₪ (ערך 2/07) שקיבלה התובעת ממשרד הבינוי. 41. התביעה כנגד הנתבעת 1 נדחית. התובעת תישא בהוצאות ושכר טרחת עורך דין בסכום של 20,000 ₪. התביעה כנגד הנתבעת 2 מתקבלת, כאמור בסעיף 40 לעיל. הנתבעת 2 תישא בהוצאות אגרות יחסיות וכן שכר טרחת עורך דין בסכום של 30,000 ₪ + מע"מ. קרקעותאיחוד וחלוקה מחדשפרצלציה