תמ"א 31 חילקה את שטחי המדינה - באמצעות תשריט ייעודי קרקע המצורף לתמ"א - לכמה קטגוריות: שטחים עירוניים, שטחי נוף כפרי/פתוח, שמורות טבע וגנים לאומיים, שטחי משאבי טבע ושטחים בשימוש מערכת הביטחון. על-פי תשריט ייעודי הקרקע, השטח המיועד לתחנת התדלוק הוא שטח נוף כפרי/פתוח. סעיף 11.1.3 לתמ"א 31 מפרט את הייעוד של אותם שטחי נוף כפרי/פתוח ואת מגבלות הבנייה והשימוש בהם.  קראו דוגמא מהפסיקה בנושא תשריט ייעודי: 1. ערעור זה עוסק בסוגיה של תכנון סביבתי של שטחים פתוחים. הערעור מכוון נגד פסק-דינו של בית- המשפט המחוזי בחיפה, ובו נדחתה עתירה מינהלית של אגודת אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה (להלן - אדם טבע ודין) נגד הקמת תחנת תדלוק גדולה בשטח נוף כפרי/פתוח ליד גבעת עדה. עתירת אדם טבע ודין התבססה על הוראות תכנית המיתאר הארצית מס' 31 (להלן - תמ"א 31) שאושרה בשנת 1993 המגבילה את השימושים המותרים בשטחי נוף כפרי/פתוח. 2. תמ"א 31 היוותה סימן דרך בהגברת המודעות לצורך בשימור מרחבים פתוחים במדינת ישראל, מודעות שהלכה והתחזקה בעשור האחרון. תמ"א 31 באה לעולם על רקע גלי העלייה הגדולים מברית- המועצות בתחילת שנות ה-90 אשר חייבו בנייה ופיתוח מהירים ונרחבים של אזורי מגורים ומערכות תשתית עבור כמיליון עולים. לצד הצורך בבנייה ופיתוח עמדו מתכנני התמ"א, לראשונה, גם על הצורך ב"שמירת שטחים פתוחים, משאבי טבע וערכי נוף, ושטחים שישארו בטבעם, וזאת על מנת למנוע פגיעה בערכים אלו תוך כדי פיתוח מואץ" (סעיף 2.8 לתמ"א 31). תמ"א 31 הכירה בחבלי ארץ נרחבים כבעלי ערכי נוף וטבע, אשר היחס אליהם ראוי שיהיה מבוקר ויונחה לא רק משיקולי פיתוח אלא גם משיקולי שימור. ההכרה בחשיבות שימורם של מרחבים פתוחים נמשכה גם בהליכים אחרים של תכנון סביבתי של מדינת ישראל בהשתתפות גופים האמונים על איכות הסביבה, ובהם גיבוש תכנית אב לישראל בשנות האלפיים במסגרת פרויקט "ישראל 2020" והליכי התכנון של תמ"א 35. על מגמה זו הצביע חברי השופט מ' חשין בבג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה [1], בעמ' 455: "להארה מיוחדת זכה בשנים האחרונות נושא השפעת התכנון על הסביבה - לא מעט בזכות לוחמי איכות הסביבה, בהם יחידים וגופי ציבור למיניהם - והדבר ניכר ברגישותם הגוברת של מתכננים לעשות ככל יכולתם לשמירת הטבע והנוף - מעשה בראשית - בלא שיד אדם תקלקל את מעשה הבריאה". הצורך בשימור השטחים הפתוחים התחזק מאוד בעשור האחרון, עת הפכה ישראל לאחת המדינות הצפופות ביותר בעולם המערבי (בלי לכלול את הנגב). הכול מסכימים כי בהיעדר תכנון מתאים ילך השטח הבנוי ויכסה את שטחי הנוף הפתוח ויכלה את ערכי הטבע והמורשת (עוד על פועלם של "הגופים הירוקים" לשימור שטחים פתוחים ראה (S. GABBAY THE ENVIROMENT IN ISRAEL , AT PP. 198-197) 3. אפרט בקצרה את התשתית העובדתית והנורמטיבית. תמ"א 31 חילקה את שטחי המדינה - באמצעות תשריט ייעודי קרקע המצורף לתמ"א - לכמה קטגוריות: שטחים עירוניים, שטחי נוף כפרי/פתוח, שמורות טבע וגנים לאומיים, שטחי משאבי טבע ושטחים בשימוש מערכת הביטחון. על-פי תשריט ייעודי הקרקע, השטח המיועד לתחנת התדלוק הוא שטח נוף כפרי/פתוח. סעיף 11.1.3 לתמ"א 31 מפרט את הייעוד של אותם שטחי נוף כפרי/פתוח ואת מגבלות הבנייה והשימוש בהם. שתיים מהוראות הסעיף נוגעות לענייננו: "א. הבניה בשטח כפרי/פתוח תהיה בעלת אופי כפרי ותותר במסגרת תחומי השטח המיועד לבניה של הישובים. ... ו. ביתרת השטח תותר כל פעילות שאינה פוגעת באופיו הפתוח של השטח (כולל תיירות, נופש ומערכות תשתית), ובתנאי שלא יהפוך לשטח עירוני בנוי". 4. סעיף 12.4 לתמ"א 31 מחייב כל מוסד תכנון לשקול אם התכנית המונחת בפניו מתיישבת עם התשריטים של תמ"א 31. וכך נאמר בסעיף: "בעת הדיון בתכנית ישקול כל מוסד תכנון אם התכנית מתישבת עם התשריטים המצורפים לתכנית זו, מתוך מטרה להמנע, ככל האפשר, מלגרום למצב שיסכל אפשרות ישום מגמות התכנון שבתשריטים". 5. עם זאת תמ"א 31 אינה חוסמת באופן מוחלט את האפשרות לאשר תכניות שאינן מתיישבות עם התשריטים. הפרוצדורה המתחייבת במקרה כזה קבועה בסעיפים 12.5 ו-12.6 לתמ"א 31: "12.5 - החליט מוסד תכנון להפקיד תכניות בניגוד למגמות התכנון שבתשריטים המצורפים לתכנית זו, יהיה עליו לנמק החלטה זו ולהפנות תשומת ליבה של הולנת"ע [ועדת המשנה של המועצה הארצית לעניינים תכנוניים עקרוניים - י' א'] להחלטתו זו, לצרף את הנימוק להחלטה, ולבקש את אישורה. 12.6 - הועברה תכנית כאמור לאישור המועצה הארצית, או הולנת"ע על ידה, תתן זו את החלטתה תוך 30 יום, מיום שהועברה לה התכנית". 6. בשנת 1997 אושרה בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שומרון (להלן - הוועדה המקומית) ובוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תכנית מיתאר מקומית ש/436 להקמת תחנת תדלוק ושירותי דרך בשטח חקלאי של כשישה דונמים, הממוקם לצד כביש הגישה לגבעת עדה, כשני קילומטרים לפני היישוב. השטח המיועד להקמת תחנת התדלוק ממוקם בלב בקעת הנדיב; הוא מוקף בשטחים חקלאיים פתוחים וכן בכמה שמורות טבע, ובהן שמורת נחל תנינים, שמורת חורשן ושמורת אלוני יצחק. בחוות-דעת תכנונית שצורפה לעתירה מטעם אדם טבע ודין נכתב כי "מכלול בקעת הנדיב הינו שטח גאוגרפי כפרי ייחודי הראוי לשימור וטיפוח. אזור זה בעל ערכים נופיים תרבותיים והיסטוריים והינו חלק ייחודי במורשת ההתישבות הציונית במדינת ישראל ומייצג נוף חקלאי ייחודי בארץ". 7. על-פי תכנית ש/436, הותרו בשטח התכנית השימושים האלה: תחנת תדלוק מסוג ג' (תחנה המספקת דלק לרכב מכל סוג, ללא הגבלת משקל, וניתן להפעיל בה גם מבנים ומתקנים לכל שירותי אחזקת רכב, קיוסק, מזנון או מסעדה), משאבות דלק, מכלי דלק, מחסנים, משרדים, מסעדה, שירותי רכב כגון תיקון נקרים, חשמלייה, סיכה, רחיצה ואביזרי רכב. היקף הבנייה הכולל שהותר לתחנת התדלוק ושירותי הדרך הוא 1,000 מ"ר. גובה הבנייה הוגבל לשתי קומות. 8. ביום 19.4.1999 הוציאה הוועדה המקומית היתרי בנייה להקמת תחנת התדלוק ושירותי הדרך, לבקשת נירי דנית בע"מ וסונול ישראל בע"מ, הן המשיבות 2 ו-3 לפנינו. כעבור חודשים אחדים, בספטמבר 1999, פנתה אדם טבע ודין בעתירה מינהלית וביקשה הצהרה כי היתרי הבנייה להקמת תחנת התדלוק אינם חוקיים בהיותם מנוגדים להגבלות הקבועות בתמ"א 31 לשטחי נוף כפרי/פתוח. לטענת אדם טבע ודין, הקמת תחנת תדלוק בשטח נוף כפרי/פתוח תתאפשר רק לאחר קבלת אישור מוועדת משנה של המועצה הארצית לעניינים תכנוניים עקרוניים, אישור אשר לא התבקש ולא התקבל במקרה הנדון. 9. מוסכם על הכול כי תחנת התדלוק המתוכננת נמצאת מחוץ לשטח המיועד לבנייה ביישוב גבעת עדה. מסגרת הדיון מצויה אפוא בסעיף 11.1.3(ו). כלומר, השאלה היא אם הקמת תחנת תדלוק ושירותי דרך היא "פעילות שאינה פוגעת באופיו הפתוח של השטח (כולל תיירות, נופש ומערכות תשתית) ובתנאי שלא יהפוך לשטח עירוני בנוי" (ההדגשה שלי - י' א'). 10. בית-המשפט המחוזי פירש את ההוראה הנזכרת כמתירה לבנות מתקנים שונים (ובהם בניינים) בתחום שטח נוף כפרי/פתוח, ובלבד שבכל מקרה עליהם להשתלב בשטח הכפרי הפתוח ולהיות בעלי אופי כפרי. בית-המשפט בחן את השאלה אם בניית תחנת התדלוק "פוגעת בשטח הכפרי הפתוח מעבר למידה סבירה, עד כי אין להתירה". הוא לא השתכנע כי "הבנייה שבה מדובר במקרה דנן אכן פוגעת בשטח הכפרי ובנוף הפתוח של השטח במידה כזו, שיש לאסור אותה". 11. לשיטתה של אדם טבע ודין, הקמת תחנת תדלוק נכנסת לגדר "בנייה" ולא לגדר "פעילות". לכן הקמת תחנת דלק מותרת רק במגבלות סעיף 11.1.3(א), דהיינו בסגנון כפרי ובתחומי השטח המיועד לבנייה. בלב השטח הפתוח אסורה כל בנייה, ללא קשר לאופייה ומהותה. כל בנייה בלב השטח הפתוח, גם בנייה בסגנון כפרי, פוגעת בשמירת השטח הפתוח כקוטע את הרצף הפתוח, שהיא ממטרות תמ"א 31. לטענת אדם טבע ודין, הדרך הנכונה לנקוט אותה במקרה כזה היא בקשת אישור מהוועדה הארצית לעניינים תכנוניים עקרוניים, על-פי הוראות 12.5 ו-12.6 לתמ"א. 12. המשיבות 3-2 - יזמות תחנת התדלוק - טוענות כי יש לפרש את סעיף 11.1.3(ו) לתמ"א 31 כמתיר בנייה ב"יתרת השטח", אולם על זו לעמוד בשני תנאים נוספים: האחד, אסור שתפגע באופיו הפתוח של השטח. השני, אסור שתהפוך את השטח הפתוח לשטח עירוני בנוי. לטענתן, קניון, מרכז מסחרי או בית מגורים פוגעים באופי הפתוח של השטח ומשווים לו אופי של שטח עירוני בנוי, ולעומת זאת תחנת דלק עם מסעדה, אשר משמשת לצורכי תיירות ונופש ובנויה באופן המשתלב בנוף, אינה פוגעת באופיו הפתוח של השטח ואינה הופכת אותו לשטח עירוני בנוי. 13. הוועדה המקומית מחזיקה בעמדה דומה באשר לפרשנות סעיף 11.1.3(ו) לתמ"א 31. לשיטתה, המונח "פעילות" כולל בתוכו גם "בנייה", ובלבד שהבנייה לא תפגע באופיו הפתוח של השטח, ובתנאי שהשטח לא יהפוך לשטח עירוני בנוי. לעצם תחנת התדלוק המתוכננת טוענת הוועדה המקומית כי "הן מיקום התחנה והן אופיה תואמים את אופי הישוב וסביבתו וישתלבו בשטח הסביבה הקרובה". 14. עמדת בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה זו היא שתמ"א 31 אינה קובעת איסור גורף על בנייה ביתרת השטח המיועד לנוף כפרי/פתוח. לדעתו, תמ"א 31 כיוונה לשלול רק בנייה שיש בה כדי להוות מוקד פיתוח עירוני העלולה לפגוע באופיו של השטח הכפרי/הפתוח ובאופן שיש בה כדי להפוך את השטח לשטח בינוי עירוני. המונח "פעילות" בסעיף 11.1.3(ו) כולל הן שימוש הן בנייה. לטענתו, פרשנות אחרת תביא לתוצאה שברוב שטחי המדינה, שהם "יתרת שטח כפרי/פתוח", לא יהיה ניתן כלל להקים תחנות תדלוק. בא- כוח היועץ המשפטי לממשלה לא התייחס בהקשר זה לאפשרות המוסדרת בסעיפים 12.6-12.4 של אישור שימושים שאינם תואמים את תמ"א 31 על-ידי הולנת"ע. לגבי התכנית הספציפית הוא ציין כי חזקה על מוסדות התכנון שאישרו את התכנית, כי שקלו השיקולים הראויים ופעלו כראוי שעה שהחליטו מה שהחליטו ואין לו יסוד להרהר אחריהם. 15. לטעמי, מהוראות תמ"א 31 עולה כי ביתרת השטח הכפרי/הפתוח, דהיינו השטח שאינו מיועד לבנייה של היישובים, תותר פעילות, לרבות בנייה, אם היא עומדת בשני התנאים האלה: היא אינה פוגעת באופיו הפתוח של השטח והיא אינה הופכת אותו לשטח עירוני בנוי (התנאי הראשון מכיל את התנאי השני, שהרי כל פעילות שיש בה כדי להפוך את השטח לשטח עירוני בנוי פוגעת באופיו הפתוח של השטח. עם זאת התנאי הראשון רחב מן השני, כי גם פעילות שאינה מגעת כדי הפיכת השטח לשטח עירוני בנוי עלולה לפגוע באופיו הפתוח של השטח). איני מקבל את עמדתה הקיצונית של אדם טבע ודין, כי לעולם לא תותר בנייה לפי סעיף 11.1.3(ו), אלא אני גורס שהבנייה תהיה במתכונת מצומצמת ומוגבלת במיוחד, מתכונת שאינה פוגעת באופיו הפתוח של השטח. 16. כדי לברר אילו סוגי פעילות/בנייה פוגעים באופיו הפתוח של השטח, מן הראוי לעמוד בקצרה על מאפייניו של שטח פתוח ועל התכליות שביסוד השמירה עליו. נוף פתוח הוא המרחב שניתן לצאת אליו "מן העיר". על המטרה הסביבתית הכללית של נוף פתוח עמד ד"ר ע' פייטלסון במאמרו "שימור שטחים פתוחים וקליטת העלייה בת.מ.א 31" [8], בעמ' 1: "למטרה הסביבתית הכללית יש שני מרכיבים. האחד, הוא ניצול מושכל של משאבי הטבע. מרכיב זה כולל מספר יעדים, ובהם: שימור משאבי הטבע והנוף, שמירה על איכות מי התהום והמים העיליים, אבטחת וטיפוח השטחים והמרחבים הדרושים לנופש ולרווחת האוכלוסיה הנוכחית והעתידית ויצירת איזון בין פיתוח ישובים לשטחים פתוחים". לנוף הפתוח חשיבות במגוון תחומים. מבחינה אקולוגית הוא מהווה תנאי לקיומם של בתי גידול, שהם בסיס למגוון החי והצומח המאפיין את הארץ. בנוסף, משמר הנוף הפתוח אזורים של החדרת מים למאגרי מי התהום, המספקים מי שתייה. לשטח הפתוח תרומה חיונית גם לאיכות החיים. הוא מגונן על האוכלוסיה ממטרדי רעש וזיהום ותורם לאספקת אוויר ראוי לנשימה. מבחינה חברתית הנוף הפתוח מהווה מוקד לפעילות נופש בחיק הטבע, אשר הדרישה לה עולה עם גידול האוכלוסין והתארכות הזמן הפנוי. לבסוף, יש לזכור את החשיבות החזותית של הנוף הפתוח כמעצב את מראה דמותה של הארץ, על תרבותה וההיסטוריה שלה, ואשר מהווה אבן שואבת לתיירות (לדיון מקיף בחשיבותו של הנוף הפתוח ראה מ' קפלן, א' דיין "מדיניות תכנון נושאית: מערכת השטחים הפתוחים" ישראל 2020 - תכנית אב לישראל בשנות האלפיים (להלן - קפלן [9]), בעמ' 21-19). 17. השטחים הפתוחים מיועדים, כאמור, גם לנופש ופנאי בחיק הטבע, לכן בניגוד לשטחי "טבע" המיועדים להישאר בטבעם (כגון שמורות טבע), בשטחים פתוחים יכולה להתבצע פעילות פיתוח הכוללת בנייה הדרושה לצורכי נופש (כגון פיתוח גנים לאומיים ואתרי מורשת תרבותית). דוגמאות לפעילות מסוג זה, הכוללת בחלקה בנייה ושאינה פוגעת בדרך-כלל באופיו הפתוח של השטח, הן הצבת עמודי חשמל, הנחת צינורות ביוב, התוויית שבילי טיולים, בניית קירות תומכים, הצבת שולחנות או ספסלים, התקנת פחי אשפה ומתקני מים, גידור שטחים, בניית מתקנים סניטריים, הצבת שילוט ומפות, הקמת דוכני מידע למטיילים ובניית מתקני משחק לילדים. 18. השאלה הנשאלת כעת היא אם הקמת תחנת תדלוק ושירותי דרך מקיימת את התנאים הנזכרים. מקובלים עליי דברי המשיבים כי הקמת תחנת התדלוק אינה מהווה מוקד פיתוח עירוני, ואין בה, כשלעצמה, כדי להפוך את השטח לשטח עירוני בנוי. אך באשר לאיסור על פגיעה באופיו הפתוח של השטח לא מצאתי בעמדת היועץ המשפטי לממשלה, בפסק-הדין המחוזי או בטענות הוועדה המקומית אמירה מפורשת כי בניית תחנת תדלוק לא תפגע באיסור זה. אכן, אני מתקשה להבין כיצד ניתן לומר שהקמת תחנת תדלוק ושירותי דרך מסוג ג' על שטח של כשישה דונמים, ובהם אלף מ"ר שטח בנוי, מקומות חנייה, משאבות דלק, מכלי דלק, דרכי גישה, שירותי רכב ועוד, לא תפגע באופיו הפתוח של השטח. שטח מבונה בעל שתי קומות ולצדו חניות וכבישי גישה הנדרשים לרכבים כבדים, מאבד בהכרח את אופיו כשטח פתוח. מכאן, שגם אין חשיבות לשאלה אם תחנת התדלוק משמשת לצורכי תשתית, תיירות או נופש, שכן תנאי מקדמי לכל פעילות - גם פעילות לתכליות אלה - הוא היעדר פגיעה באופיו הפתוח של השטח. 19. כיסוי שטח של כשישה דונמים בבטון ובמלט יפגע בתשתית האקולוגית, בחי ובצומח ובתכסית השטח. תחנת התדלוק תהווה מטרד חזותי בולט שאינו משתלב בנוף. תחנת התדלוק ושירותי הדלק, ההומה פעילות מסחרית, תפר את המערכת הטבעית בשטח אשר שימורה התקין דורש שטחים רחבי ידיים. השווה עת"מ (חי') 68/99 לויטה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה - מחוז חיפה [5]. 20. השטח המיועד לתחנת הדלק ממוקם, כאמור, בין כמה שמורות טבע בלבו של שטח חקלאי פתוח. יצוין בהקשר זה כי חשיבות רבה נודעת לשמירה על רציפות של שטח פתוח. "מצוקת השטח בארץ אינה מסתכמת בהיקף השטח הפתוח, הנותר פנוי וזמין, אלא גם, ואולי בעיקר, בצורך הפרישה של המרחב המבונה; הבאה לידי ביטוי ברשת צפופה של ישובים ודרכים, הסוגרת ועומסת את המרחב" (קפלן [9], בעמ' 25). ברמה הארצית ערכם של השטחים הפתוחים עולה ככל שהם רצופים, רחבי ידיים ובלתי מופרים (שם, בעמ' 67). 21. יש לזכור כי הפירוש המוצע לסעיף 11.1.3(ו) לתמ"א 31 אינו מסכל גם את התכלית האחרת של תמ"א 31: "לעודד ולאפשר בנייה ופיתוח תוך כדי צמיחה כלכלית כנדרש עקב התחזיות לגידול באוכלוסין ולקליטת העליה" (סעיף 2.3 לתמ"א 31). כידוע, לתחנות תדלוק חשיבות הולכת וגדלה בחברה המודרנית. אכן, אין להתעלם מחיוניותן של תחנות תדלוק ומן ההכרח להקימן, לעתים, אף תוך פגיעה בנוף הפתוח. הפירוש המוצע לתמ"א 31 עדיין מותיר אפשרות להקים תחנות תדלוק הפוגעות באופיו הפתוח של השטח מכוח הסמכות הנתונה בידי המועצה הארצית (או ועדת המשנה שלה) לאשר שימושים שלא בהתאם למדיניות תמ"א 31, וזאת בהתקיים נימוקים מיוחדים (סעיפים 12.6-12.5 לתמ"א 31). בתמ"א נקבע מנגנון הגמשה המאפשר פגיעה נקודתית במטרה זו או אחרת של תמ"א 31. ראה בג"ץ 332/98 המועצה המקומית תל מונד נ' ועדת המשנה למעקב ובקרה על תוכנית מיתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולקליטת עלייה מספר תמ"א/13 [2] שבו נפסק: "מסעיפי משנה 12.5 ו-12.6 עולה בבירור, שתמ"א/13 השאירה מרחב גמישות ביישום מגמות התכנון, כפי שאלה צוינו בתשריטים הנספחים לתמ"א/13. הדבר מצא את ביטויו בקביעה כי ניתן לסטות בתכנית ממגמות התכנון על-ידי החלטה מנומקת של מוסד תכנון, ובלבד שהתכנית תאושר על-ידי המועצה הארצית או על-ידי הולנת"ע". כן ראה ה"פ (נצ') 234/99 סילון אחזקות נכסים 1987 בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה [6]. 22. החשיבות של מנגנון ההגמשה היא ששיקול-הדעת - אם לסטות ממגמות התמ"א ולהקים תחנת תדלוק בשטח נוף כפרי/פתוח - יהיה מסור בידי מוסד תכנון ארצי. לדבר זה חשיבות רבה בעיניי. שטחי הנוף הפתוח הם משאב לאומי הולך ונעלם, ולכן כל החלטה הפוגעת בנכס זה צריכה להתקבל ברמה הלאומית, דהיינו על- ידי גורמי התכנון הארציים. כרסום במשאבי הקרקע ראוי שיהיה זהיר ומבוקר ביותר. יש לזכור כי פעולות הפיתוח בקרקע הן בלתי הפיכות. השאלה במה לפגוע ומה לשמר צריכה להיבחן על-פי מכלול של משתנים: השטחים הפתוחים, ערכיהם, רגישותם ותפקודיהם - מחד, וצורכי הפיתוח, האוכלוסיה והרווחה - מאידך. השילוב בין פיתוח תשתית ושיפור רווחת תושבי המדינה לבין שימור ערכי טבע, מרחבים פתוחים ונוף אינו קל כלל ועיקר. ההחלטה אם להעדיף תחנת תדלוק על פני שימור הנוף הפתוח מחייבת איזון בין שיקולים ואינטרסים מנוגדים נכבדים ביותר. לכן אני סבור כי מן הראוי שהחלטה מעין זו תוכרע ברמה ארצית. השיקולים המקומיים אינם תואמים תמיד את טובת הכלל. ברמה המקומית הדעת נתונה לעתים למקסום התשואה מן הנכסים ולא לרווחת כלל התושבים והדורות הבאים (קפלן [9], בעמ' 18, 90). כך, למשל, במקרה הנדון תומך ראש-המועצה המקומית גבעת עדה, אשר במסגרת תפקידו שימש כנציג המושבה ותושביה בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, בהקמת תחנת התדלוק. בין שיקוליו הוא מציין את כספי היטל ההשבחה שבהם תזכה המושבה מיזמי תחנת התדלוק, כספים שכבר הובאו בחשבון בתקציב הפיתוח השנתי, וכן את האינטרס של התושבים בקיום תחרות בין כמה תחנות תדלוק בפאתי המושבה. 23. אמנם קיים גם אינטרס מקומי בשמירה על שטח ירוק, אך נראה כי רעיון זה טרם הוטמע כראוי. במקרים רבים המתכננים והנבחרים ברשויות המקומיות ובוועדות רואים בשימור שטחים פתוחים איסור שלילי שיש לנסות ולעוקפו תחת לראות בו יעד חיובי (ר' אלתרמן "מדיניות התכנון הכולל: תהליך הביצוע ומדיניות קרקעית" ישראל 2020 - תכנית אב לישראל בשנות האלפיים [10], בעמ' 209). 24. לגורמי התכנון הארציים ראייה רחבה וכוללת של מכלול האינטרסים, השיקולים והמטרות. הם אינם מושפעים מבעלי עניין מקומיים, ובידיהם כלים המאפשרים להם לשקול טוב יותר את טובת המדינה וכלל תושביה. בגופים הארציים מכהנים על-פי דין נציגים של גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה. על החשיבות שבוויתור על אינטרסים מקומיים עמד קפלן בחיבורו הנזכר [9], בעמ' 82-81: "פיתוח בר-קיימא של משאבי הקרקע אמור לוותר על צדדים תועלתיים מידיים, למען שיקולים אשר פירותיהם יתקבלו אך בעתיד הרחוק. התכנון יידרש לאחריות שהיא מעבר לאופק הנראה בעין ומעבר לשיקולים של תכנון ברמה המקומית". ובהמשך: "ניהול משאבי הקרקע מתוך דאגה לכלל ולדורות, עשויה להתקיים רק בידי רשות ממלכתית שעניינה טיפול בנכסי המדינה לתועלת הרבים ולדורות, ולא בידי רשויות הנושאות את פניהן להשגת רווחים מידיים" (שם, בעמ' 90). 25. דברים אלה מקבלים משנה תוקף מאז תיקון מס' 47 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, אשר התקבל בשנת 1998. עד לתיקון החוק הסמכות לאשר תכניות מיתאר של תחנות תדלוק הייתה נתונה בידי הוועדה המחוזית. תיקון החוק העביר לסמכותה הבלעדית של הוועדה המקומית תכניות להקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחנייה (סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה). המשמעות היא שאם לא יאומץ הפירוש המוצע לסעיף 11.1.3(ו) לתמ"א 31, ההחלטה על הקמת תחנות תדלוק בשטחי נוף פתוח תתקבל ברמה המקומית ביותר, כלומר בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. דבר זה אינו רצוי. מטבע הדברים, הוועדה המקומית מושפעת במידה ניכרת, אף יותר מן הוועדה המחוזית, מאינטרסים מקומיים, בעוד שהחלטה מסוג זה צריכה להתבסס, כאמור, על שיקולים לאומיים. טענות דיוניות 26. המשיבות 2 ו-3 העלו טענות סף שונות המצדיקות לשיטתן דחיית העתירה. טענות הסף הן אי-צירוף הוועדה המחוזית כמשיבה לעתירה (הלכה למעשה מכוונת העתירה כנגד החלטתה לאשר את תכנית ש/436 בלי להעבירה לולנת"ע); אי-מיצוי הליכים (אדם טבע ודין לא הגישה התנגדות לתכנית בעת הפקדתה); שיהוי (העותרת הייתה צריכה להגיש עתירה תוך 45 יום מאישור תכנית ש/436 באוקטובר 1997). 27. בית-המשפט המחוזי דן בטענת השיהוי ודחה אותה, מן הטעם הזה: "עילת העתירה נוצרה, במקרה דנן, ביום 19.4.99 והעתירה הוגשה רק ביום 9.9.99. ניתן לומר שיש פה שיהוי. אולם, אף אם יש שיהוי כזה מוצדק הדיון לגופו ואין הצדקה שהשיהוי הזה יחסום את הבירור, בשאלה העיקרית שמעלה העתירה בדבר הסתירה בין הבניה שאושרה לבין הוראות תמ"א/13, ואם אכן דבק באישור הבניה פגם של אי חוקיות אין השיהוי במקרה דנן (במיוחד שהעותרת לא קיבלה תשובות נאותות לפנייתה עוד לפני ההחלטה ליתן היתר, ביום 13.4.99), צריך למנוע את הדיון". דברים אלה מקובלים עליי. אדגיש רק כי השיהוי אינו צריך לחסום עתירה כנגד פעולה בלתי חוקית של הרשות (בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת (להלן - פרשת אסולין [3])). כן אציין כי המשיבות לא הצביעו על כך שעבור הזמן גרם לשינוי המצב ולפגיעה באינטרסים הראויים להגנה. 28. לגבי ההתחשבות בזמן שחלף מאז אישור תכנית ש/436 ואי-הגשת התנגדות מצד אדם טבע ודין, טענת האגודה היא שמדובר באקט מינהלי פגום, אקט המנוגד לחוק. לכן על בית-המשפט להידרש לנושא זה בלי להתחשב בחלוף הזמן. אין מדובר בנושא תכנוני או פרוצדוראלי, שמקומו להתברר בהליך התנגדויות. אקט בלתי חוקי של רשות תכנון ניתן לתקיפה בדרך הרגילה בבית-משפט מינהלי, ואין להתלותו בקיום הליך התנגדות קודם. 29. בדומה לטענת השיהוי, גם לטענת סף זו אין לדעתי מקום להיזקק. במקרה הנדון המדובר הוא בפעולה של רשות שלטונית שנעשתה בניגוד לתכנית מיתאר ארצית, שהיא במעמד של חקיקת משנה. כאשר פעולה של הרשות השלטונית עומדת בסתירה ממשית לדין, הדבר מחליש במידה ניכרת את עוצמתן של טענות הסף, כגון שיהוי או אי-מיצוי הליכים. לכן במקרה הנדון מן הראוי לדחות את הטענה בדבר אי-מיצוי הליכים בלי להכריע בשאלה אם המקום הראוי לתקוף אקט מינהלי פגום של רשות תכנונית הוא תחילה בהליך התנגדות, או שניתן לפנות מיד בעתירה מינהלית. הדברים שנאמרו בפרשת אסולין [3] ובע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב (להלן - פרשת ועד האמנים [4]) בקשר לדחיית טענת השיהוי יפים גם לטענה בדבר אי-מיצוי הליכים. וכך פסק חברי השופט אור בפרשת ועד האמנים [4], בעמ' 377-376: "לענייננו חשובה עוד יותר העובדה, שמדובר, לטענת המערערים, בטענה לפעולה של רשות התכנון העומדת בסתירה ממשית לדין הברור החל על סוגיה זו. בעובדה זו יש כדי להחליש במידה ניכרת את עוצמתה של טענת שיהוי... יש לזכור, כי בבחינתה של טענת שיהוי יש לשקול כנגד הנזק הנטען בגין השיהוי את עוצמת הפגם המשפטי הנטען... לכן יש משקל ניכר גם לעובדה, שהפגם הנטען בפעולת הרשות אינו פגם זניח או שולי. מדובר לכאורה בפגם משמעותי... המסקנה היא, כי העתירה שבפנינו מעוררת שאלות הנוגעות להשלטתו של שלטון החוק בהליכי התכנון והבנייה... במצב דברים זה, חלה במלוא כוחה ההלכה שלפיה 'גם כאשר העתירה לוקה בשיהוי, ומבחינת האינטרסים המעורבים בעניין יש מקום לדחות את העתירה, עדיין עשוי בית המשפט לדון בעתירה ולהכריע בה... כדי להגן על שלטון החוק'". 30. לגבי אי-צירוף הוועדה המחוזית אדם טבע ודין טוענת כי הוועדה המחוזית אינה מי שיכול להיפגע מפסק-הדין, כיוון שפסק-הדין לא יהווה עבורה אלא הדרכה כיצד עליה לפעול, לפיכך אין חובה לצרפה. לדעתי, היה לכאורה מקום לצרף את הוועדה המחוזית כמשיבה לעתירה, שכן העתירה מכוונת נגד החלטה שלה (תקנה 4(ד) לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לעניינים מינהליים), תשנ"ו-1996 ). עם זאת בית-המשפט המחוזי לא קיבל טענה זו ואף לא ראה לנכון לצרף מיוזמתו את הוועדה המחוזית לדיון. בנסיבות אלה, משלא הגישו המשיבות ערעור מטעמן כנגד פסק-הדין, אין מקום להיזקק לטענה. 31. לכן יש לדעתי לקבל את הערעור ולבטל את פסק-הדין המחוזי. התוצאה היא כי ההיתר להקמת תחנת התדלוק על-פי תכנית ש/436 מתבטל והתכנית מועברת - בצירוף הנמקה מאת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שומרון - לאישור המועצה הארצית או לאישור של ועדת המשנה של המועצה הארצית לעניינים תכנוניים עקרוניים. ברצוני להוסיף הערת סיום: לצערי, המודעות בחברה הישראלית לאיכות הסביבה ולשמירה על נכסי הטבע למען הכלל ולמען הדורות הבאים עדיין אינה מפותחת. אנו מפגרים בנושא איכות הסביבה פיגור רב אחר רוב המדינות המפותחות. הדבר חמור במיוחד בשל שטחי הטבע המצומצמים מאוד של מדינת ישראל, שלגביהם כל החלטה מוטעית היא פגיעה אנושה ובלתי הפיכה בנכסים שמחובתנו לשמור עליהם מכל משמר. לטעמי, יש לבית-משפט זה תפקיד גדול ביצירת המודעות שהחברה בישראל זקוקה לה. לכן יש לעשות כל מאמץ פרשני, במסגרת הנורמטיבית הנתונה, כדי לשמור על המשאבים המצומצמים מאוד של טבע ונוף. יש לברך על כך כי גם ארגונים פרטיים לקחו על עצמם את המשימה החשובה הזאת, נוסף על גופי תכנון ממשלתיים. יש לחזק את ידיהם במאמציהם לשמור על-פינת חמד בטבע, ולכן מן הראוי כי גוף תכנוני נוסף יעיין בפרויקט הנדון של תחנת בנזין. השופטת א' פרוקצ'יה אני מצטרפת למסקנתו של חברי השופט אנגלרד שלפיה יש להעביר את תכנית ש/436 לאישור ועדת המשנה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה. עם זאת אבקש להוסיף את ההערות האלה: 1. מקובלת עליי במלואה הגישה המובעת היטב בפסק-דינו של חברי המייחסת חשיבות רבה לשמירה על ערכי נוף וטבע בארצנו הקטנה, כמו גם לצורך בחיזוקם ועידודם של הגופים השונים השוקדים באמונה על שמירת ערכי איכות הסביבה. עם זאת שמירת ערכים אלה נעשית במסגרת דיני התכנון והבנייה והתכניות לדרגותיהן השונות, המגבשים יחדיו את התשתית הנורמטיבית שבמסגרתה פועלים גורמי התכנון וניתנים היתרים לפעילות בנייה בשטח. 2. אחת ממטרות תמ"א 31 הינה לשמר כראוי את האופי הכפרי של שטחי הנוף הכפריים הפתוחים, בין בשטחים המיועדים לבנייה של יישובים ובין ביתרת שטחים שאינם מיועדים לבנייה. התמ"א מגדירה את המושג "שטח נוף כפרי/פתוח" בסעיף 11.1.3 ומפרטת מהי הבנייה המותרת בשטחים המיועדים לבנייה ומהי הפעילות המותרת ביתרת השטחים שאינם מיועדים לבנייה. בסעיף 11.1.3(ו) נקבע לגבי יתרת השטחים, כי: "תותר כל פעילות שאינה פוגעת באופיו הפתוח של השטח (כולל תיירות, נופש ומערכות תשתית) ובתנאי שלא יהפוך לשטח עירוני בנוי". המושג "פעילות שאינה פוגעת באופיו הפתוח של השטח" טעון פרשנות ויישום ספציפי ממקרה למקרה. על- פי סעיף 12.4 לתמ"א 31, מוסד התכנון הדן בתכנית מקומית הוא המופקד על בחינת השאלה אם התכנון המקומי כרוך בפעילות הפוגעת באופיו של השטח או אם הוא מתיישב עם מגמות התכנון והעקרונות המובנים בתמ"א 31. סעיף זה קובע: "בעת הדיון בתכנית, ישקול כל מוסד תכנון אם התכנית מתיישבת עם התשריטים המצורפים לתכנית זו מתוך מטרה להימנע, ככל האפשר, מלגרום למצב שיסכל אפשרות יישום מגמות התכנון שבתשריטים" (ההדגשה שלי - א' פ'). ערכים העולים מתוך תמ"א 31, כפי שהובהרו בפסק-דינו של השופט אנגלרד, מייחסים משקל משמעותי ביותר לאינטרס השימור של ערכי הנוף והטבע במרחבים הפתוחים ולגורם איכות הסביבה במובנו הכולל. על מוסד התכנון הדן בתכניתהמקומית לשקול ולהחליט אם התכנית המקומית מתיישבת עם מגמות תמ"א 31 אם לא, בשים לב לערכים ולאמות-המידה שהובהרו כאמור. וכך על-פי סעיף 12.5 לתמ"א, אם "החליט מוסד תכנון להפקיד תכנית בניגוד למגמות התכנון שבתשריטים המצורפים לתכנית זו, יהיה עליו לנמק החלטה זו ולהפנות תשומת ליבה של הולנת"ע להחלטתו זו, לצרף את הנימוק להחלטה, ולבקש את אישורה". יוצא אפוא כי מוסד התכנון המקומי הדן בתכנית המקומית הוא זה שעליו לשקול אם יש בתכנית משום פעילות הפוגעת באופיו הפתוח של השטח, ואם אכן יש בה פגיעה כזו, מועבר העניין לגורם התכנון הארצי שעליו להעריך את מכלול השיקולים הרלוונטיים, ובכללם שיקולי שימור הנוף מול צורכי הבנייה והפיתוח ולאזן ביניהם כראוי. לגורם התכנון הארצי נתונה ההכרעה בשאלה אם צורכי הבנייה שקולים וגוברים בנסיבות העניין הספציפי על הצורך בשמירת ערכי הנוף והטבע אם לאו. על-כן מדובר בשני שלבים בתהליך: השלב הראשון נועד לקביעה אם יש בתכנית המקומית משום פגיעה באופי הפתוח של השטח ועניין זה נתון למוסד התכנון המקומי; השלב השני נועד למקרה שבו קיימת פגיעה כזו, שאז מסור העניין למוסד התכנון הארצי שעליו לקבוע אם חרף הפגיעה כאמור ראוי לאשר את התכנית או לדחותה, או לאשרה בתנאים. 3. במסגרת השלב הראשון העוסק בבירור סוגיית הפגיעה בשטח פתוח, על גורם התכנון המקומי לשקול אם הקמת תחנת דלק הינה פעילות הכרוכה בפגיעה זו. הקמת תחנה כרוכה, מטבע הדברים, בבנייה, אך ניתן לכלול בנייה כזו בגדר המושג "פעילות" כמובנו בסעיף 11.1.3(ו) לתמ"א. בבנייה מסוג זה אין כדי לסתור, מניה וביה, את תכליות התמ"א לשלב באיזון ראוי בין שיקולי שימור נוף לבין צורכי בנייה ופיתוח, מה גם שבנייה כזו עשויה להתיישב עם צורכי נופש ותיירות האופייניים לאזורים פתוחים. גם השופט אנגלרד אינו חולק על כך שהמושג "פעילות" בתמ"א "סובל" גם פעילות בנייה, ולו במתכונת מצומצמת ומוגבלת, ובלבד שאין היא פוגעת באופיו הפתוח של השטח. אלא שלשיטתו, הקמת תחנת דלק, באשר היא, גוררת אחריה מעצם טבעה פגיעה בשטח הפתוח, ולפיכך אישור תכנית מקומית להקמת תחנה בשטח נוף כפרי פתוח לעולם יותנה באישורו של מוסד התכנון הארצי ובתנאים שיקבע לעניין זה. פועל יוצא מגישה זו הוא כי במקרה כזה למוסד התכנון המקומי אין שיקול-דעת לבחון אם בנסיבות העניין הקמת תחנת התדלוק מהווה, או אינה מהווה, פגיעה כאמור, אלא לעולם יידרש אישור מוסד התכנון הארצי להקמת תחנה נוכח ההנחה כי כל הקמה כזו כרוכה בפגיעה בשטח הפתוח. בנקודה זו אבקש לסייג את הדברים. 4. לטעמי, אין לאחוז בנקודת מוצא שלפיה כל הקמה של תחנת דלק, באשר היא, מהווה פגיעה בשטח הנוף הפתוח, אלא ראוי לבחון מקרה מקרה לגופו בהתאם לערכים הכלליים שהותוו בתמ"א 31 ובוארו בפסק-דינו של חברי. על מוסד התכנון המקומי להפעיל שיקול-דעתו בהתאם לקווים אלה בבואו להחליט אם הקמת תחנה מהווה פגיעה בשטח פתוח במקרה נתון. תמ"א 31 יצרה הבחנה בין שטחים עירוניים, המהווים כ-8% משטח המדינה, לשטחים פתוחים כפריים המהווים %92 משטח הארץ. ברי, כי בתחומי השטחים הפתוחים ישנם אזורים מסוגים שונים ומאיכויות שונות, וכך, אין דומה שטח מדברי רחב ידיים, ריק מיישוב, לשטח ירוק ומיוער המשופע באזורים מיושבים. היבט הפגיעה האפשרית באופיו הפתוח של השטח על-ידי הקמת תחנת דלק או כל פעילות אחרת הכרוכה בבנייה מושפע, קודם לכול, מטיבו של האזור שבו מדובר, וקיים גיוון רב בטיבם ובאופיים של האזורים הפתוחים השונים. שנית, הוא תלוי במישרין גם באופי המבנה המתוכנן מבחינת שטחו, גובהו, התכליות שלהן הוא נועד ומידת השתלבותו בנוף הסביבה שבה הוא מתוכנן. אין דין תחנת דלק מן הסוג שבו מדובר במקרה זה כדין תחנת דלק מסוג אחר באזור בעל אופי שונה בתכלית. בענייננו מדובר בתחנה שהיקפה 1,000 מ"ר, גובהה הוגבל לשתי קומות, והיא כוללת, פרט למתן שירותי תדלוק, גם תכנון לשירותים נוספים, כגון קיוסק, מזנון או מסעדה מחסנים ומתן שירותי רכב שונים. היא נועדה להיבנות באזור המוגדר כשטח כפרי ייחודי, בעל ערכי נוף יוצאי-דופן בבקעת הנדיב, המוכר כאזור בעל ערכים נופיים, תרבותיים והיסטוריים מיוחדים במינם. ברי, כי עניינה של תחנה כזו אינו דומה להקמת תחנת דלק קטנה על אם הדרך, הכוללת משאבת תדלוק אחת ודומה באופייה למעין "דוכן תדלוק" באזור מדברי נרחב וצחיח, ריק מאדם, שטיבו שונה בתכלית. הבחנות אלה יפות לא רק לעניין הקמת תחנות דלק אלא גם לפעילות אחרת הכרוכה בבנייה בשטחים פתוחים אשר ביסודם אינם מיועדים להיות שטחים בנויים. 5. על מוסד התכנון המקומי לבחון כל מקרה לנסיבותיו ולשקול, בהתאם למגמות התכנוניות שביסוד תמ"א 31 ולאמות-המידה הכלליות שהותוו בפסק-דינו של חברי, אם הבנייה המוצעת בתכנית אכן עשויה לפגוע באופיו הפתוח של השטח. בעניין זה ייבחנו, בין היתר, טיבו וצורתו של המבנה המתוכנן ואופי השטח שבו מדובר. אם הגיע למסקנה כי ישנה פגיעה כזו, עליו להעביר את העניין לאישורו של מוסד התכנון הארצי. אם הגיע למסקנה כי אין פגיעה כזו, ידון בתכנית המקומית ויקבע עמדתו לגביה. החלטת מוסד התכנון המקומי בעניין זה כפופה לביקורת הוועדה המחוזית ולפיקוח בית-המשפט לעניינים מינהליים. תפיסה זו באשר לחלוקת הסמכויות והתפקידים של גופי התכנון השונים מתיישבת עם דיני התכנון והבנייה ועם הוראות תמ"א 31 עצמן, עולה בקנה אחד עם הפרקטיקה המקובלת בעבר ומבטיחה כי מוסד התכנון הארצי ידון בעניינים שאכן יש בהם פגיעה בשטח פתוח ויוחדו לסמכותו, ולא יעסוק בתכניות מקומיות הכרוכות בפעילות שיש בה מסממני השיגרה. 6. מקובלת עליי המסקנה כי בנסיבות מקרה זה היוותה התכנית המקומית להקמת תחנת התדלוק פגיעה באופיו הפתוח של השטח וכי היה על הוועדה המקומית להעביר להחלטת ועדת המשנה של המועצה הארצית את העניין בהתאם לסעיף 12.5 לתמ"א 31. זאת, בהינתן אופיו של המבנה המתוכנן, היקפו ומכלול הפונקציות המתוכננות בו, ובשים לב לטיבו המיוחד של האזור שלגביו מתוכננת הבנייה, אשר ניחן בערכי נוף וטבע ייחודיים. נסיבות אחרות, הכורכות עמן שוני באופי המבנה ובטיב האזור נושא התכנון, עשויות להביא לתוצאה שונה במקרה אחר. בכפוף להערות אלה אני מצטרפת כאמור לפסק-דינו של השופט אנגלרד. הנשיא א' ברק 1. אני מסכים למסקנת חבריי השופטים אנגלרד ופרוקצ'יה, כי יש לקבל הערעור. מקובלת עליי הקביעה כי בנסיבות המקרה יש בתכנית המקומית להקמת תחנת הדלק משום פגיעה באופיו הפתוח של השטח, כלומר סתירה לאמור בסעיף 11.1.3(ו) לתמ"א 31. מן הנסיבות שבפנינו, הקשורות הן לטיב המבנה ולשטח שבו מדובר והן לצורת המבנה והיקפו וכן בשקילת תכליתה של תמ"א 31 וחשיבות ערכי איכות הסביבה ושמירת הנוף הפתוח - המסקנה היא כי אין יסוד בדין להחלטתה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שומרון ליתן היתרי בנייה למשיבות 3-2. 2. מצטרף אני למסקנתה של חברתי השופטת פרוקצ'יה, כי הבחינה של התאמת תכנית מסוימת לתמ"א 31 נתונה בראש ובראשונה למוסד התכנון המקומי. בה בעת אין חולק כי הפעלת שיקול-הדעת של מוסד התכנון המקומי חייבת להיות על יסוד אותן התכליות הכלליות והספציפיות של תמ"א 31 בדבר שימור הנוף והסביבה - כפי שאלה פורטו בפסק-דינו של חברי השופט אנגלרד. אכן, משעה שבנסיבות המקרה אין חולק כי היתרי הבנייה שניתנו לא נתנו המשקל המתאים לערכים ולתכליות אלה, הרי שהדרך היחידה להתיר הבנייה על-פי התכנון היא העברת העניין למוסד התכנון הארצי (כאמור בסעיף 12.5 לתמ"א 31). הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט אנגלרד. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. תוכנית בניהבניהתשריט