פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: 1. לפנינו בקשת רשות ערעור מטעם המדינה על החלטת בית המשפט המחוזי בתל-אביב (כב' השופט מודריק) בה פסק בית המשפט בבקשת המשיבים להחזיר להם את דמי הערובה שהופקדו על ידם כבטחון לקיום תנאי שחרור שהוטלו עליהם עם שחרורם ממשמורת, ועד לבירור ערעורם בדבר תקפותו של צו שהורה על הרחקתם מישראל. תנאי השחרור אסרו על המשיבים, נתינים זרים, להיכנס לשטחי יהודה ושומרון במהלך שהותם בישראל. לצורך הבטחת התנאים, הפקידו המשיבים 10,000 ₪ כל אחד. המשיבים סיימו את שהותם בישראל, ובקשו את החזרת כספי הערובה שהפקידו. משרד הפנים סירב להחזרה, וביקש לחלט את הכספים בטענה כי קיים מידע שנמסר משירות הבטחון הכללי, לפיו המשיבים הפרו את תנאי הערובה, ונכנסו לאיזור יהודה ושומרון בניגוד לתנאי השחרור. 2. המשיבים הגישו תצהיר שנערך בארץ מגוריהם, אליה חזרו, ובו הם מכחישים כי נכנסו לאיזור יו"ש, והביעו נכונות להגיע לישראל להיחקר על תצהיריהם. המדינה ויתרה על זכותה לחקור אותם. מנגד, המדינה הציגה לבית המשפט תצהיר שנערך על ידי איש שירות הבטחון הכללי, המבוסס על מידע חסוי מהימן, המלמד כי המבקשים הפרו את תנאי הערובה. המדינה היתה נכונה להציג את המידע החסוי לעיונו של בית המשפט במעמד צד אחד, אך ב"כ המשיבים התנגד לעיון בתנאים אלה. 3. בית המשפט המחוזי מצא כי הדין עם המשיבים, וכי יש להחזיר להם את כספי הערבות. על פי הנמקת בית המשפט, אלמלא באה ראייה מצד המשיבים לתמיכה בטענתם כי לא הפרו את התנאים, היה מקום להעמיד בחזקת התקינות את הראייה שהוגשה מצד המדינה, ולדחות את הבקשה. אולם, בהינתן הראייה האמורה מטעם המשיבים, על המדינה להציג ראייה נגדית, ואין די לצורך כך ב"ראייה מינהלית". בית המשפט ממשיך וקובע: "ראיות מינהליות הן ראיות העשויות לספק את צורכי קבלת ההחלטה של רשויות המינהל. בענין דנן, לא מתבקשת החלטה מינהלית. מתבקשת החלטה שיפוטית. המדינה מתנגדת לבקשת המבקשים להחזיר להם את כספם ותובעת לחלט את כספי הערובה. זו ירידה לקניינם של המבקשים. כדי לבצע את הדבר, זקוקה המדינה לצו שיפוטי. היא אינה יכולה להסתפק בצו או החלטה של רשות מינהלית כלשהי. בית המשפט אינו מקבל את החלטותיו על בסיס ראיות מינהליות... מקובלת עלי גישת המדינה שאין מקום לגלות את מקורות המידע של המדינה. גילוי המקורות עלול לגרום נזק גדול. במצב דברים כזה, כיוון שהמדינה אינה יכולה לאפשר את גילוי מקורותיה, ולהעמידם לבירור בחקירה נגדית, אין ברירה בידה אלא להחזיר למבקשים את כספם". 4. המדינה מבקשת רשות ערעור על החלטה זו, ומעמידה את עילת הבקשה על מספר עניינים בעלי אופי עקרוני, כדלקמן: ראשית, לדבריה, טעה בית המשפט בהחלטתו לפיה נדרש צו שיפוטי לענין החלטה בדבר חילוט ערובה שהופקדה על ידי נתין זר לצורך שחרורו ממשמורת, ואין די לצורך כך בהחלטה מינהלית. קביעה זו עומדת בסתירה ישירה להוראה המפורשת של סעיף 13ז' לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952. שנית, שגה בית המשפט המחוזי כאשר נזקק להליך בקשה להחזרת ערובה, מקום שהמשיבים לא פעלו בהליך הדיוני המתאים, אשר חייב, קודם לכל, פנייה לרשות המוסמכת שהיא הממונה על בקורת הגבולות במינהל האוכלוסין במשרד הפנים, ולא מיצו את ההליך קודם לפנייתם לבית המשפט המחוזי. שלישית, שגה בית המשפט בכך שלא נתן את מלוא המשקל הראייתי לחומר החסוי מקום שהמשיבים התנגדו להצגתו, וזאת בניגוד לכלל המקובל לפיו בנסיבות בהן פועלת ערכאה שיפוטית כערכאת ביקורת על החלטת רשות מינהלית, עומד החומר החסוי בחזקת התקינות והאמינות מקום שמתנגדים להצגתו בפני בית המשפט במעמד צד אחד. 5. המשיבים טוענים כי יש לדחות את בקשת רשות הערעור ולהותיר את החלטת בית המשפט המחוזי על כנה. ראשית, נטען, כי אין עילה למתן רשות ערעור בנסיבות מקרה זה, משאין הענין מעלה שאלה עקרונית כלשהי. על פי הטענה, החלטת בית המשפט היא נכונה הן בקביעתה המשפטית בדבר משקלו של החומר החסוי בהליך שהתנהל בפניו, והן במשקל היחסי שנתן לראיות שהוצגו על ידי המשיבים לעומת ראיות המדינה שלא הוצגו במשפט כלל. 6. שמענו את טיעוני הצדדים בדיון בהרחבה, ובאנו לכלל מסקנה כי יש לקבל את בקשת רשות הערעור, לדון בענין שבפנינו כבערעור גופו, ולבטל את החלטת בית המשפט נשוא ההליך שבפנינו. אלה טעמינו: 7. הענין המועלה בבקשה חורג מגידרם של הצדדים להליך זה, ויש לו השלכות בעלות מימד עקרוני כללי בשני עניינים עיקריים: האחד - מהות ההליך להחזרת ערובה או לחילוטה על פי חוק הכניסה לישראל, והדרך הדיונית בה יש לנקוט למימושו של הליך זה. השני - מקומו של חומר חסוי מבחינה בטחונית בהליך להחזרה או לחילוט ערובה שניתנה במסגרת חוק הכניסה לישראל. מהתשובות לשאלות עקרוניות אלה, נגזרת התוצאה המתבקשת לענין נסיבות מקרה זה. הליך להחזרה או לחילוט ערבויות שניתנו על פי חוק הכניסה לישראל מהות ההליך הדיוני 8. עניינו של הליך זה קשור בהחזקתם במשמורת של שוהים שלא כדין בישראל והרחקתם מישראל. הוא נשלט על ידי חוק הכניסה לישראל. על פי סעיף 13(א) לחוק, מי שאינו אזרח ישראלי או עולה ונמצא בישראל בלא רשיון ישיבה, יורחק מישראל בהקדם האפשרי, אלא אם יצא מרצונו החופשי קודם לכן. סעיף 13א(ב) קובע כי "שוהה שלא כדין יוחזק במשמורת עד ליציאתו מישראל או עד להרחקתו ממנה, אלא אם כן שוחרר בערבון כספי, בערבות בנקאית, או בערובה מתאימה אחרת" הגורם המוסמך להורות על שחרור בערובה ממשמורת של שוהה שלא כדין הוא הממונה על ביקורת גבולות במשרד הפנים (להלן - "הממונה"). סעיף 13ו(א) לחוק קובע בענין זה: "ממונה בקורת גבולות רשאי לשחרר בערובה שוהה שלא כדין בהתאם להוראות סעיף זה". סעיף 13ו(ב)(1) קובע: "יצא השוהה שלא כדין מישראל או הורחק ממנה במועד שנקבע, יופטרו הוא וערביו מערבותם ויוחזר העירבון הכספי, הכל לפי הענין, ובכפוף להוראות סעיף 13(ב1)". בצד הוראה זו, המסמיכה את הממונה להחזיר ערבות כספית לשוהה שלא כדין שיצא מישראל, מוסמך הממונה להורות על חילוט הערבות מקום שתנאי הערובה הופרו. סמכות חילוט כאמור קבועה בסעיף 13ז(א) הקובע לאמור: "נוכח ממונה ביקורת גבולות כי שוהה שלא כדין ששוחרר בערובה הפר או עומד להפר תנאי מתנאי שחרורו בערובה, רשאי הוא להורות בצו על החזרתו למשמורת, וכן רשאי הוא להורות על חילוט או מימוש הערובה". החלטות הממונה בעניינים הנדונים נבחנות על ידי בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין, (להלן - "בית הדין"), המשמשת ערכאת שיפוט המבקרת את החלטות הרשות המוסמכת. בסעיף 13טו(א)(2) ו-(4) לחוק נקבע כי בית הדין רשאי לבטל צו משמורת ולהורות על שחרור בערובה של המוחזק, אם שוכנע כי התקיימו בו התנאים לשחרור בערובה, וכן רשאי הוא להורות על שינוי בתנאי הערובה שנקבעו, וכן על חילוט ערבות עקב הפרת תנאי השחרור בערובה. כן קימת סמכות בידי הממונה לפנות לבית הדין לעיון חוזר בהחלטתו, ואין בכך כדי לפגוע בסמכויותיו כממונה (סעיף 13טז). הביקורת השיפוטית על החלטות הממונה ובית הדין נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים. כנגד החלטות הממונה ניתן לפנות בעתירה מינהלית על פי פרט 12 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000; כנגד החלטות בית הדין ניתן להגיש ערעור מינהלי לבית המשפט המינהלי על פי פרט 10 לתוספת השניה לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים. פועל יוצא מהוראות אלה הוא, כי ההליך שבפנינו התנהל בדרך שאינה תואמת את החוק במובן הבא: ההליך נועד, מצד אחד, לבחון את בקשת המשיבים להחזיר להם את הערובה, ומצד שני את בקשת המדינה לחלט את הערבויות. היה על המשיבים לפנות בראשונה בבקשה לרשות המוסמכת ולמצות בפניה את בקשתם קודם שפנו לבית המשפט המחוזי, אשר סמכותו היא סמכות ביקורת על החלטה מעין שיפוטית של הרשות המינהלית להבדיל מסמכות ראשונית-מקורית. זאת לא עשו. מקובלת עלינו, אפוא, עמדת המדינה באומרה כי היה על המשיבים לפנות בבקשה להחזרת הערבויות לרשות המינהלית המוסמכת, ורק אם תשובתה לא היתה מספקת אותם, היה בידם לפנות לבית המשפט המחוזי כערכאת ביקורת שיפוטית על החלטת הרשות המוסמכת. משלא נהגו כך, ההליך כפי שנוהל בפני בית המשפט המחוזי כהליך מקורי-ראשוני היה פגום בבסיסו ולא ניתן להותירו בעינו. יצויין בהקשר זה כי במסגרת הדיון בבית המשפט המחוזי טענה המדינה באמצעות נציגיה לגופה של הסוגיה של החזרת הערבות או חילוטה, ולא עמדה בבהירות על כך שההליך כפי שננקט אינו מתיישב עם המסגרת הדיונית הנדרשת, אף שהיה מקום כי תעשה כן. נראה, כי אילו עשתה כן, היה ההליך נדחה על הסף כבר בתחילת הדרך, והיה ניתן לצדדים לפעול במסלול הדיוני הנכון שהיתווה לכך החוק. חרף זאת, איננו רואות לראוי להכשיר את ההליך השיפוטי שהתנהל על יסוד טענת מניעות והשתק כלפי המדינה על כי לא העלתה את טיעוניה במלואם בזמן ובמקום הראויים לכך. הדיון כולו נוהל במשבצת דיונית לא נכונה, ולמעשה לא נתקבלה מעולם החלטת הרשות המוסמכת (הממונה על ביקורת הגבולות) באשר לגורל הערבויות, החלטה אותה אמור בית המשפט לבחון. פגם זה משליך על תוצאות ההליך במישור המהותי, ועל כן אין מנוס מביטול ההליך הפגום כדי לאפשר את חידושו בערוצים המוכרים והמוגדרים לצורך כך בחוק. משקלו של החומר החסוי 9. בית המשפט המחוזי הניח בטעות כי הוא מקיים הליך מקורי-ראשוני בבחינת גורלה של הערובה שניתנה, וכי על כן הנטל הראייתי המוטל על המדינה בהוכחת הזכות לחילוט הערבות הוא כנדרש בהליך שיפוטי מקורי אשר מתבקש בו צו שיפוטי. הצדק עם המדינה בטענתה כי טיבו של ההליך הראוי בפני בית המשפט לעניינים מינהליים הוא כהליך ביקורת שיפוטית על החלטה מינהלית של הרשות המוסמכת. לפיכך, אין בית המשפט אמור לקיים דיון ראשוני בענין זה, אלא אך להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטת הרשות המוסמכת. מהנחות אלה, נגזרת גם המסקנה המתבקשת בענין משקלו של החומר החסוי שבידי המדינה. על פי הכללים המושרשים במשפט המינהלי, רשות מינהלית רשאית להתבסס על מידע מודיעיני חסוי לצורך החלטתה (בג"צ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פד"י נב(4) 690). אילו היה הענין מגיע להחלטת הממונה, אין ספק כי הוא היה רשאי להתבסס על מידע חסוי לצורך ביסוס החלטתו. אילו נדון הענין בפני בית המשפט המחוזי כבית משפט לעניינים מינהליים בתורת ערכאת ביקורת על החלטת הממונה, היה עליו לעשות אחת משתיים: בהסכמת הצדדים, לעיין בחומר החסוי במעמד צד אחד, ולהעריך את משקלו; או, בהתנגדות הצד שכנגד לעיון בחומר החסוי במעמד צד אחד, היתה קמה חזקת הכשרות והתקינות של החומר הנדון ושל ההחלטה שנתקבלה על פיה. וכך קבע בית המשפט בפרשת מלבסקי, שם: "אכן, העותר צודק בכך שבית המשפט אינו רשאי להסתמך על מידע חסוי מכח תעודת חסיון, כשם שאינו רשאי להסתמך על כל מידע אחר שלא הוצג גם בפני העותר, אלא בהסכמת העותר. אולם, אם העותר אינו מסכים שבית המשפט יעיין, שלא בנוכחותו, במידע החסוי ששימש בסיס להחלטת הרשות, תחול על אותה החלטה, בדרך כלל, חזקת החוקיות. החזקה היא שהרשות המינהלית קבלה החלטה כדין, ומי שמבקש להפריך את החזקה, עליו הראייה... אם חזקת החוקיות חלה במקרה שלפנינו, יש לומר, בהעדר ראייה לסתור כי בפני שר הפנים אכן הוצג מידע לפיו העותר עבר עבירות פליליות". (ראו גם בג"צ 7093/02 סרי נ' לשכת העתונות הממשלתית, תק-על 2002 (3) 2831; בג"צ 2209/90- שואהין נ' מפקד כוחות צה"ל באיזור, פד"י מד(3) 875; בג"צ 881/02 עכאווי נ' שירות הבטחון הכללי, תקדין 2002(1) 173; סעיף 8 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, ותקנה 13 לתקנות סדרי הדין בבתי משפט אלה). ברי, כי אם בנוסף לחומר החסוי מוצגות גם ראיות לסתור, בית המשפט יעריך את משקלן היחסי, ויכריע בענין. בית המשפט בענייננו לא אמד את חומר הראיות על פי כללים אלה. לאור האמור, יוצא, אפוא, כי אילו נדון ההליך שבפנינו בנתיב שנסלל לכך בחוק - קרי: פנייה לקבלת החלטת הממונה בענין גורלן של הערבויות, וקיום ביקורת שיפוטית על ההחלטה בידי בית המשפט לעניינים מינהליים, כי אז משקלו ומקומו של החומר החסוי, שהיתה התנגדות להצגתו, היה שונה, ואפשר שהיה מביא לתוצאה אחרת מכפי שנתקבלה במקרה זה. תוצאה 10. על יסוד הדברים האמורים, באנו לכלל מסקנה כי החלטת בית המשפט המחוזי אינה יכולה לעמוד. אי לכך, החלטת בית המשפט המחוזי תבוטל, ובעלי הדין יהיו רשאים לפתוח בהליך מחודש בפני הממונה, ובמידת הצורך, יהיו רשאים להשיג על ההחלטה שתתקבל על ידו בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. משקלו של החומר החסוי יהא כמקובל בהלכה הפסוקה ביחס להליכים המתקיימים בפני רשות מינהלית, וכנהוג בערכאת ביקורת שיפוטית על החלטת המינהל, לאחר מכן. 11. בטרם סיום, נוסיף כי, נוכח מורכבות הענין ובהתחשב בסכום הערבות בו מדובר, הצענו לצדדים במהלך הדיון כי יגיעו להסדר פשרה מוסכם לפיו תחולט מחצית מהערבויות נשוא המחלוקת והיתרה תוחזר למשיבים. דעתנו היתה ונותרה כי הצדדים ייטיבו לעשות עם ישקלו הסדר מוצע זה גם עתה, ויחסכו בכך משאבי זמן ומאמץ בחידוש ההליכים כפי שנקבע לעיל. 12. הערעור מתקבל, איפוא. בנסיבות הענין, לא ראינו ליתן צו להוצאות. צו הרחקהחילוט ערבותחילוטצוויםערבות