הוגשה בקשה להעניק למערערת מעמד בישראל על פי "נוהל הורה קשיש" וכי לחלופין יוענק לה מעמד מטעמים הומניטאריים. נוהל זה עניינו באזרח ישראל שהורהו אינו יהודי ואינו זכאי שבות הרשאי להגיש בקשה לקבלת רישיון שהיה ועבודה בישראל עבור ההורה, מקום שבו ההורה הוא קשיש ובודד. על פי האמור בנוהל, "קשיש ובודד" הוא הורה "מעל גיל 60 שאין לו ילדים נוספים בחו"ל" להלן פסק דין בסוגיית נוהל הורה קשיש: פסק-דין השופטת א' חיות: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים אשר דחה עתירה שהגישו המערערות נגד סירובו של המשיב 1 (להלן: המשיב) להעניק למערערת 1 אשרה לישיבת קבע בישראל. העובדות וההליכים 1. בשנת 1999 עלתה המערערת 2 לישראל יחד עם בעלה ובנם המשותף, ומכוח יהדותו של הבעל ניתנה לה אזרחות ישראלית. בהמשך נולדה לבני הזוג בת נוספת. בשנת 2003 עלו יחסיהם של בני הזוג על שרטון והם החלו בהליכי התרת נישואין. במהלך שנת 2004 עזב הבעל את ישראל. המערערת 1, אימה של המערערת 2, נהגה לבקר בישראל מאז עליית הבת ארצה ולשהות בה מספר חודשים מדי שנה באשרת תייר. ביום 31.7.2003 נכנסה המערערת 1 לישראל באשרת תייר שתוקפה עד יום 29.4.2004. משפג תוקף האשרה פנתה למשרד הפנים בבקשה לקבל היתר לישיבת קבע, אך הבקשה נדחתה מן הטעם שהמערערת 1 אינה עונה על תנאי נוהל 5.2.0033-"נוהל הטיפול במתן מעמד להורה קשיש ובודד של אזרח ישראלי" (להלן: נוהל הורה קשיש). נוהל זה עניינו באזרח ישראל שהורהו אינו יהודי ואינו זכאי שבות הרשאי להגיש בקשה לקבלת רישיון שהיה ועבודה בישראל עבור ההורה, מקום שבו ההורה הוא קשיש ובודד. על פי האמור בנוהל, "קשיש ובודד" הוא הורה "מעל גיל 60 שאין לו ילדים נוספים בחו"ל" ועל פי מכתבו של מנהל מינהל האוכלוסין, מר הרצל גדז', מיום 7.4.2003, אל מנהלי לשכות מינהל אוכלוסין במשרד הפנים, נדרש תנאי נוסף לצורך הגדרת הורה כ"בודד" והוא שאין לו בן או בת זוג מחוץ לישראל. הנוהל קובע כי עם אישור הבקשה יוענק להורה רישיון מסוג ב/1 הניתן להארכה במשך שנים מספר ובתום תקופה זו יכול ויוענק להורה מעמד של תושב קבע והוא אף רשאי להגיש בקשה להתאזרחות "בהתאם לנוהלי ההתאזרחות הרגילים". עוד קובע הנוהל כי "בקשה שאינה עומדת בקריטריונים, אולם מדובר במקרה הומניטרי או חריג יש להעבירה לדיון בוועדה בינמשרדית בהתאם לנוהל 5.2.0022". בענייננו, קבע המשיב כי המערערת 1 - שהייתה בעת הגשת הבקשה כבת 51 - אינה עומדת בתנאי הנוהל ומשום כך נדחתה, כאמור, בקשתה לקבל אשרה לישיבת קבע. אשרת התייר של המערערת 1 הוארכה עם זאת עד ליום 31.12.2004 ונמסר לה כי במועד זה עליה לצאת מישראל משום שלא תונפק לה אשרה נוספת. 2. כנגד החלטה זו הגישו המערערות עתירה לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, בה שבו וביקשו כי יוענק למערערת 1 מעמד בישראל על פי "נוהל הורה קשיש" וכי לחלופין יוענק לה מעמד מטעמים הומניטאריים. המשיב, מצידו, חזר על עמדתו כי המערערת 1 אינה עונה על הגדרת "קשיש" שבנוהל - לא על פי גילה ולא על פי תפקודה - וכן טען כי אין מדובר במקרה הומניטארי או מקרה המצדיק סטייה מהוראות הנוהל. בפסק דינו מיום 27.11.2005 דחה בית משפט קמא את העתירה בקובעו כי המערערות לא הצביעו על כל עילה המצדיקה התערבות בהחלטת המשיב. בית המשפט קבע כי המערערת 1 אינה עומדת בקריטריון הגיל שאומץ לצורך הנוהל. עוד קבע בית המשפט כי גם מבחינה מהותית ובהתעלם מקריטריון הגיל דין העתירה להידחות, שכן מטרת הנוהל היא לאפשר מתן משענת למבוגר המתקשה לדאוג לעצמו ואילו המערערת 1 מבקשת ליישם את הנוהל בעניינה על מנת לאפשר לה לסייע לביתה מבחינה נפשית וכלכלית לאחר שבעלה עזב את הארץ ועליה לתפקד כאם חד-הורית לשני ילדיה הקטינים. בית המשפט קבע, אפוא, כי גם אם יש מקום לפרש את המונח "קשיש" באופן גמיש אין בכך כדי לסייע למערערת 1 שכן היא לא הצביעה על קושי שהיא חווה כאדם בודד או קשיש. אדרבא, ניכר בה שהיא אדם בריא ומתפקד. לבסוף קבע בית המשפט כי "על אף חוסר הנוחות והקשיים המאפיינים את מצבה [של המערערת 2], הן במישור הרגשי והן במישור החומרי", לא נפל פגם בהחלטת המשיב שלא להכיר בעניינה כבמקרה חריג המצדיק הענקת אשרה למערערת 1 מסיבות הומניטאריות בהיותה החלטה המאזנת כראוי בין האינטרס הפרטני של המערערות ובין האינטרס הציבורי הקיים במניעת סחף של כניסה לישראל. מכל הטעמים הללו דחה בית משפט קמא את העתירה. טענות הצדדים 3. בערעור שלפנינו טוענות המערערות כי קריטריון הגיל שנקבע לצורך "נוהל הורה קשיש" איננו ענייני שכן בארצות המערב בעידן המודרני אדם כבן 60 מנהל אורח חיים עצמאי ובדרך כלל אינו נזקק לעזרת ילדיו. המערערות סבורות על כן כי בהתקיים צורך יוצא דופן של הורה בודד לשהות בישראל במחיצת בנו או ביתו, כבמקרה דנן, ואף מטעמים הנוגעים לצורכיהם של הבן או הבת, ראוי שהמשיב יאפשר זאת בלי קשר לגיל ההורה. המערערות מוסיפות וטוענות כי קביעת הגיל מהווה אפליה פסולה בין הורים בודדים וכי שגה בית משפט קמא בקובעו כי תכלית הנוהל היא יצירת משענת למבוגר המתקשה לדאוג לעצמו אף שאין לפרשנות זו כל תימוכין. לחלופין טוענות המערערות כי "נוהל הורה קשיש" הוא בגדר הנחיה מינהלית שיש ליישמה באופן גמיש וכי נסיבותיו המיוחדות של עניינן מצדיקות גמישות כזו. בהקשר זה טוענות המערערות כי המערערת 2 היא אם חד הורית המתקשה לפרנס את עצמה ואת שני ילדיה לאחר שבעלה נטש אותה ואת הילדים ללא מקורות קיום ועם חובות רבים. המערערת 1, כך נטען, משמשת משענת יחידה למערערת 2; היא זו המטפלת בנכדים ומשגיחה עליהם בעת שביתה יוצאת לעבודה וביכולתה לעשות כן דווקא בשל כך שאינה מבוגרת מאוד. לטענת המערערות, מן הראוי לאפשר למערערת 1 לקבל אשרה לישיבת קבע בישראל על מנת לאפשר למערערת 2 לצאת לעבוד ולמנוע מצב בו תיאלץ המשפחה ליפול לנטל על הקופה הציבורית. לבסוף טוענות המערערות כי שגה בית משפט קמא בכך שנמנע מלהתערב בהחלטת המשיב לפיה עניינן איננו מצדיק מתן אשרה לישיבת קבע מטעמים הומניטאריים. 4. עמדת המשיבים היא כי דין הערעור להידחות שכן המערערות לא הצביעו על כל עילה להתערבות בפסק דינו של בית משפט קמא. לטענת המשיבים, נקודת המוצא היא כי לאדם שאינו אזרח ישראלי אין זכות קנויה להיכנס בשערי המדינה ולשהות בה ומתחם שיקול הדעת הנתון למשיב בכגון דא הוא רחב ביותר. מדיניותו של המשיב היא שלא ליתן לזרים רישיונות לישיבת קבע בישראל אלא במקרים חריגים ומשיקולים הומניטאריים מיוחדים ובהם גם המקרים הבאים בגדר "נוהל הורה קשיש". לטענת המשיבים נוהל זה יסודו בשיקולים הומניטאריים ומטרתו "לאפשר להורה קשיש וערירי לשהות בישראל עם בנו/בתו, על מנת שהבן/הבת יוכלו לסייע ולסעוד את ההורה בשעת הצורך". על רקע זה, כך טוענים המשיבים, הכללת יסוד הגיל במסגרת הקריטריונים למתן מעמד על פי הנוהל היא סבירה וראויה ואף הכרחית והמערערת 1 אינה עומדת בקריטריון זה וכמו כן, כך לטענתם, מתן אשרה למערערת 1 במקרה דנן אין בו כדי לשרת את התכלית שלשמה נועד הנוהל. המשיבים מוסיפים וטוענים כי לא מתקיימות במקרה דנן נסיבות הומניטאריות מיוחדות המצדיקות היעתרות לבקשה תוך סטייה מן הקריטריונים הקבועים בנוהל והם מדגישים כי סטייה ממדיניות משרד הפנים ללא הצדקה עלולה ליצור כרסום מצטבר במדיניות זו, לפרוץ את גדרות הנוהל ולפגוע באינטרס הציבורי שביסודו. לבסוף מציינים המשיבים כי בקשות עתידיות של המערערת 1 לרישיונות ביקור תישקלנה בחיוב בכפוף לנהלים הקיימים. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 16.12.2005 הורתה השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש לבקשת המערערות כי עד להכרעה בערעור יימנעו המשיבים מלהרחיק את המערערת 1 מישראל. דיון 5. סעיף 1(ב) לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל) קובע כי "מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על פי רשיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות ליתן אשרות ורישיונות ישיבה בישראל מכוח חוק הכניסה לישראל מוקנית לשר הפנים והלכה היא כי בבואו להפעיל את סמכותו זו נתון לשר שיקול דעת רחב (ראו: בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992) (להלן: עניין קנדל); עע"ם 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן, פיסקה 5 (טרם פורסם, 16.3.2006) (להלן: עניין אורן); בר"ם 696/06 אלקנוב נ' בית הדין לביקורת המשמורת של שוהים שלא כדין, פיסקה 16 (טרם פורסם, 18.12.2006); לביקורת השיפוטית על הפעלת הסמכות ראו: בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522, 526-525 (1997) (להלן: עניין אנקין); בג"ץ 2828/00 קובלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 21, 28 (2003); בג"ץ 9211/04 איבורה נ' משרד הפנים, פיסקה 27 (טרם פורסם, 18.7.2005); עניין אורן, פיסקה 5; בג"ץ 4542/02 עמותת "קו לעובד" נ' ממשלת ישראל, פיסקה 46 (טרם פורסם, 30.3.2006)). מתוקף סמכותו על פי חוק הכניסה לישראל ובהעדר זכות קנויה לכל אדם לרכוש מעמד של תושב קבע בישראל, נוקט המשיב מדיניות מצמצמת לפיה אין מוענקת לזרים אשרה לישיבת קבע אלא במקרים חריגים ומשיקולים מיוחדים המצדיקים זאת. מדיניות כללית זו של המשיב עמדה במבחן הביקורת השיפוטית ובית משפט זה לא ראה מקום להתערב בה (ראו: בג"ץ 656/87 מנצח נ' שר הפנים (לא פורסם, 7.3.1988); עניין קנדל, 521; בג"ץ 1689/94 הררי נ' שר הפנים, פ"ד נא(1) 15, 19 (1994) (להלן: עניין הררי); עניין אנקין, 525). בית המשפט הדגיש עם זאת לא פעם כי נוכח שיקול הדעת הרחב המסור לשר הפנים בעניין זה יש חשיבות רבה לקיומם של נהלים ברורים התוחמים ומסדירים את אופן הפעלת שיקול הדעת (ראו: עניין הררי, 20-19; בג"ץ 4182/97 מרקוביץ נ' שר הפנים (לא פורסם, 17.7.1997); בג"ץ 8093/03 ארטמייב נ' משרד הפנים, פ"ד נט(4) 577, 585-584 (2004); לתפקידם של הנחיות ונהלים בעבודת הרשות המינהלית ראו רענן הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי 125 (1996)). 6. ככלל ועל פי המדיניות הנהוגה על ידי המשיב, כאמור, אין די בכך שתושב זר מבקש להימצא בקירבת בן משפחה, אזרח או תושב, כדי להצדיק מתן רישיון לישיבת קבע בישראל (ראו למשל: בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, פ"ד נו(6) 289, 294 (2002); דנג"ץ 8916/02 דימיטרוב נ' משרד הפנים (לא פורסם, 6.7.2003)). "נוהל הורה קשיש" המאפשר להורה תושב זר לקבל אשרה לישיבת קבע בישראל בהתקיים התנאים הקבועים בנוהל הוא, אפוא, חריג למדיניות זו. מכוחו של הנוהל מאפשר המשיב לתושב זר שגילו מעל 60 שנים והוא הורה של אזרח ישראל לקבל אשרה לישיבת קבע בישראל ובלבד שאין לו ילדים אחרים או בן זוג מחוץ לישראל. הרציונאל שבבסיס הנוהל הוא הומניטארי ועמדו על כך המשיבים בטיעוניהם. עוד ציינו המשיבים כי החריג המאפשר מתן מעמד להורה קשיש ובודד מופעל מזה כעשור וכי בשנים הראשונות להחלתו לא הוגדר גיל מינימאלי כתנאי סף, אך הלכה למעשה הוחל אז הנוהל לגבי הורים בודדים וקשישים שגילם עלה על 65 שנים. בשנת 2003 הוחלט להפחית את סף הגיל ולהעמידו על 60 שנים, והדבר עוגן רשמית בנוהל המעודכן משנת 2005 אשר הופעל בעניינה של המערערת 1. מלשון הנוהל כפשוטו עולה כי תכליתו היא לאפשר להורה העונה על תנאי הסף להתאחד עם בנו או בתו אזרחי ישראל המתגוררים בה, על מנת שאלה ישמשו לו משענת ותמיכה בגילו המתקדם, ככל שיזדקק לכך. תנאי ב.9 לנוהל אף קובע לעניין זה כי "על המזמין להתחייב באופן מפורש כי הוא מסוגל לדאוג לצרכי ההורה הקשיש ואכן יעשה כן לכשתאושר הבקשה". עם זאת, אני סבורה כי מתן מענה לנזקקות ולצרכים של ההורה היא רק אחת התכליות אותן ביקש הנוהל להגשים ולכן לא נקבע הצורך של ההורה בסיעוד או בטיפול כתנאי סף בנוהל. בית משפט קמא אף עמד על כך ש"חלק הארי של בני גיל זה [גיל 60] ממשיכים בעבודתם ומנהלים אורח חיים עצמאי" ואכן, אשרה ב/1 המוענקת להורה מכוח הנוהל מאפשרת לו לעבוד בישראל ככל שיוכל וירצה לעשות כן. מכאן עולה המסקנה כי מתן אפשרות לבן או לבת לטפל בהורה קשיש ובודד איננה התכלית הבלעדית שביסוד הנוהל ונראה כי התכלית ההומאנית שביסודו רחבה יותר. היא מכוונת לאפשר להורה, עם הגיעו לגיל מתקדם, לחיות במחיצת או בקירבת בנו או ביתו על מנת שלא יכלה את שארית ימיו בגפו ובארץ אחרת וכמו כן היא מכוונת לאפשר לבן או לבת, אזרחי ישראל, לממש את הצורך הטבעי שלהם כילדיו של אותו הורה לחיות בקרבתו ולו עם הגיעו לגיל שישים. 7. נוכח תכליתו של הנוהל עליה עמדנו לעיל, נראה כי העובדה לבדה שהבת במקרה שלפנינו היא זו הנזקקת לקירבת האם ולעזרתה אין בה כדי להצדיק סירוב לבקשה. דא עקא שבמקרה דנן האם, שהיא ילידת שנת 1953, אינה עונה לקריטריון הגיל הקבוע בנוהל וזהו בהחלט טעם המצדיק סירוב. המערערות העלו בעתירתן השגות באשר לעצם קביעת קריטריון של גיל במסגרת הנוהל אך טענות אלה דינן להידחות. מדובר בנוהל סביר וענייני אותו יש לבחון על רקע המדיניות המצמצמת שמפעיל המשיב בעניין אשרות שהייה בישראל וכן על רקע העובדה ש"נוהל הורה קשיש" הוא מלכתחילה חריג הומניטארי לאותה מדיניות. בנסיבות אלה, תחימת האפשרות לקבלת אשרה על פי הנוהל לקבוצת גיל מסוימת של ההורים, מאזנת באופן ראוי בין מכלול השיקולים שעל שר הפנים לבחון בהפעילו את סמכותו לעניין כניסתם של זרים לישראל (ראו והשוו עניין קנדל, 521). הבחירה בגיל שישים לצורך אותו קריטריון אף היא עניינית ומאוזנת בהינתן התכלית שביקש הנוהל להגשים. עוד יש להדגיש כי הנוהל עצמו נותן מענה למקרים חריגים בהם תתאפשר הענקת מעמד בישראל גם להורה שאינו עומד בקריטריונים הקבועים בנוהל, על דרך של הפניית העניין לוועדה הבין-משרדית הדנה במקרים הומניטאריים מיוחדים. סעיף ג.17 שלנוהל קובע לעניין זה כי "בקשה שאינה עומדת בקריטריונים, אולם מדובר במקרה הומניטרי או חריג יש להעבירה לדיון בוועדה בינמשרדית בהתאם לנוהל 5.2.0022". מענה זה הניתן בנוהל למקרים חריגים מלמד כי הוא אינו שרירותי וקשיח ומחזק את המסקנה כי לפנינו נוהל סביר וראוי (לחשיבותן של הוראות החרגה מעין אלה ראו והשוו: בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 794 (1994); ראו גם יצחק זמיר הסמכות המינהלית חלק ב 786-784 (1996)). 8. המערערות מלינות באופן חלופי על כך שהמשיב סבר כי עניינן איננו מצדיק חריגה מן הנוהל כמקרה מיוחד שיש להעבירו לדיון בפני הוועדה הבינמשרדית על פי סעיף ג.17 לנוהל. עוד מלינות המערערות על כך שבית משפט קמא לא ראה להתערב בהחלטתו זו של המשיב. אכן, מצבה של המערערת 2 מורכב ומצוקתה מובנת וכבר נפסק כי ההכרעה בעניינים כגון אלה קשה היא וכי "כל מקרה לעצמו הוא עולם ומלואו, והכללתו בגדר המדיניות הכללית פוגעת בציפיותיו, תקוותיו ורגשותיו של כל מבקש" (עניין אנקין, 527). יחד עם זאת, אני סבורה כי לא קמה במקרה דנן עילה להתערב בשיקול הדעת שהפעיל המשיב וממילא אין להתערב במסקנה אליה הגיע בית משפט קמא בנדון. כפי העולה מתשובת המשיבים, שקל המשיב בצד הנתונים העולים מן המקרה הפרטי של המערערות גם שיקולים הנוגעים לאינטרס הציבורי ולמדיניות ההגירה באופן כללי ובהם הצורך למנוע סחף בפריצת גדרותיו של הנוהל. באיזון הכולל של הדברים סבר המשיב כי המקרה הנדון איננו המקרה המיוחד והחריג המצדיק סטייה מן הקריטריונים הקבועים בנוהל. מששוכנענו כי המשיב הפעיל את שיקול דעתו כדין ובחן את מלוא הנתונים והשיקולים הצריכים לעניין ובהינתן שיקול הדעת הרחב המסור לו בעניינים אלה לא מצאנו כאמור מקום להתערב בהחלטתו זו. בשולי הדברים נציין כי רשמנו לפנינו את הצהרת המשיב לפיה בקשות עתידיות של המערערת 1 לרישיונות ביקור בישראל תישקלנה בחיוב, בכפוף לנוהלי משרד הפנים (סעיף 36 לסיכומי המשיבים). סוף דבר 9. בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לדחות את הערעור ולהורות עם זאת כי הצו הארעי שניתן ביום 16.12.2005 ימשיך לעמוד בתוקפו לפרק זמן נוסף של שלושה חודשים מיום מתן פסק הדין, על מנת לאפשר למערערת 1 להתארגן לקראת יציאתה מישראל. כמו כן אני מציעה שלא לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' אלון: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. הסדרת מעמדמשרד הפניםיהדות