להלן פסק דין בנושא חסינות האו"ם: פסק דין (נתבעת 3) הרקע לבקשה וטענות הצדדים 1. לפני בקשה לסילוק התביעה על הסף מטעם הנתבעת 3, סוכנות הסעד והעבודה לפליטים של ארגון האומות המאוחדות (להלן: "האו"ם), National Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA, להלן: "אונר"א") בשל טענת חסינות. התביעה אליה מתייחסת הבקשה, עניינה בנזק גוף שנגרם לתובעת בסמוך ללידתה בשל פגם שלא זוהה בזמן ושניתן היה לטפל בו ללא התערבות כירורגית. בשל האיחור בגילויי הפגם, נזקקה התובעת למספר הליכים כירורגיים ונוצר לה נזק. לפי הטענה האיחור בגילויי הפגם יכול היה להימנע לו בוצעה בתובעת בדיקה מיד לאחר היוולדה או שישה חודשים לכל המאוחר לאחריה, כפי שנהוג בדרך כלל. התביעה כנגד נתבע 1, מנהל בית החולים בו נולדה התובעת נמחקה. נתבעת 2, אגודת הסהר האדום, המפעילה את בית החולים נתבעה כמי שאצלה נולדה התובעת. התביעה הופנתה כנגד אונר"א בשל מעקב לאחר הלידה במרפאות טיפת חלב שבוצע בתובעת. ונתבעת 4, מדינת ישראל נתבעה כמפקחת על נתבעת 1 ונתבעת 2. המדינה בקשה בשם אונר"א כי התביעה כלפי האחרונה תסולק על הסף בשל חסינותה מפני תביעה שהיא כחסינות האו"ם. לטענת המדינה קמה לאורנ"א חסינות בהתאם לדין הבינלאומי ולדין הפנימי בישראל, בהיותה פועלת כגוף של האו"ם ברשות הפלסטינית, בירדן, בלבנון, בסוריה וכן במזרח ירושלים. במסגרת זו צורפה תעודת שר החוץ שהונפקה ביום 25.4.2010, לפיה השר אישר כי סוכנות אונר"א הינה חלק מארגון האו"ם. 2. לפי הטענה, מעמדה של אונר"א הוסדר עם תום מלחמת ששת הימים, בחילוף איגרות בין הארגון למדינת ישראל, המהווה הסכם שעיקרו סיוע של אונר"א לפליטים, מתן הקלות על ידי מדינת ישראל בכפוף לשיקולים ביטחוניים, ומתן זכויות יתר וחסינויות לאונר"א להן זוכה האו"ם (כתבי אמנה 775, כרך 22, עמ' 411). נטען כי חסינותו של האו"ם היא מוחלטת, היות והיא נובעת מהמשפט הבינלאומי ההסכמי, ומשכך, כאמור, יש לסלק את התביעה על הסף. 3. מנגד טענה התובעת כי הגישה תביעתה כנגד אונר"א ולא כנגד האו"ם ומדובר בשתי ישויות משפטיות נפרדות כך שאין להקיש מאחת על השנייה. עוד טענה כי אין לראות בחקיקה ובחקיקת המשנה המקנה חסינות לאו"ם, כחלה על כלל הארגונים הקשורים בו באופן גורף. יש לפרש את החסינות שניתנה לאו"ם במסגרת פקודת החסינויות וזכויות-היתר של האומות המאוחרות (1947) (להלן: "הפקודה"), באופן מצמצם ולאור תכלית החקיקה, שהיא להקנות לאו"ם חופש פעולה בביצוע תפקידו במישור הבינלאומי-המדיני-הציבורי. משכך, חסינותו של אונר"א היא חלקית ואינה חלה במישור הפרטי כעניין הנדון. עוד טענה התובעת כי בתעודת שר החוץ יש משום חריגה מסמכות היות וסעיף 2 לפקודה מסמיכו לקבוע גדרי החסינות, אך הוא אינו מקנה לו סמכות לקבוע כי החסינות היא מוחלטת. אין גם כל אסמכתא לכך כי לשר החוץ סמכות לקבוע כי גוף מסוים שייך לארגון כזה או אחר, לא הוכח כי אכן כך הוא המצב, ואין בידי תעודת השר כדי לגשר על הפער הראייתי שבחובת הוכחת הקשר בין ארגון אונר"א ובין האו"ם. עוד המשיכה וטענה התובעת כי אין להסתמך על האמנה בדבר זכויות יתר וחסינויות לאומות המאוחדות, 1946 - The Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations (להלן: "האמנה"), שכן זו מחייבת רק במישור המשפט הבינלאומי הפומבי ואינה חלק מהמשפט הפנימי של ישראל ולשם כך חוקקה הפקודה שהיא דבר החקיקה הרלוונטי. זאת ועוד במגילת האו"ם נכתב בסעיף 104 שבה, כי חסינות תינתן לאו"ם רק - "עד כמה שהכרחי להשלמת מטרתו...", ובלשון הסעיף: "The organization shall enjoy in the territory of each of its Members such legal capacity as may be necessary for the exercise of its functions and the fulfillment of its purposes" , מכאן כי אף האו"ם עצמו מסייג את חסינותו באופן שלא תחול בכל המישורים, אלא רק לקידום מטרותיו. 4. נתבעת 2 מצדה הדגישה את הצורך לברר את אחריותה של אונר"א בשל מרכזיות מחדלה במקרה זה, כמי שאצלה בוצע המעקב לאחר לידת התובעת ולכן הייתה אמורה לערוך בדיקות ולאבחן את הפגם. כמו כן נטען כי אין להיענות לבקשה משום שהיא פוגעת בזכות הגישה לערכאות של מי שמבקש סעד מבית המשפט כנגד אונר"א. חסינותו של ארגון האו"ם הינה יחסית בלבד ולא תחול במסגרת המשפט הפרטי ובמסגרת דיני הנזיקין. קביעה כי חסינות במקרים כאלה היא מוחלטת וחלה גם במישור הפרטי, תביא להתנהגות שרירותית כלפי האזרח ותותיר את הניזוקים ללא מענה. אונר"א מעניקה שירותים רפואיים נרחבים בתחומים שונים ואין זה צודק לפטור אותה מאחריות בקביעה כי חלה עליה חסינות מוחלטת, גם בתביעות נזיקין בגין שירותי רפואה שנתנה. השאלות הדורשות הכרעה בבקשה זו הן, אפוא, מה מידת החסינות החלה על האו"ם והאם היא מוחלטת באופן השולל הגשת תביעה נגדו גם בתחום האזרחי; האם חלה על אונר"א אותה החסינות החלה על האו"ם; ומה כוחה של תעודת שר החוץ במקרה זה. המסגרת הנורמטיבית 5. ההכרה בחסינות האו"ם בישראל מקורה במשפט הבינ"ל ההסכמי, מכוח סעיף 105 למגילת האו"ם ומכוח סעיף 2 לאמנה שישראל הצטרפה אליה בשנת 1949. סעיף 105 לאמנת האו"ם קובע: The Organization shall enjoy in the territory of each of its Members such privileges and immunities as are necessary for the fulfilment of its purposes. Representatives of the Members of the United Nations and officials of the Organization shall similarly enjoy such privileges and immunities as are necessary for the independent exercise of their functions in connection with the Organization. וסעיף 2 לאמנה קובע כי האו"ם ייהנה מחסינות במידה הדרושה להגשמת מטרתו. החסינות עצמה משתרעת על האו"ם על רכושו, נכסיו, ועל כל פעולה משפטית שהיא, למעט מקרים בהם וויתר הארגון על חסינותו במפורש. ובלשון הסעיף: “The United Nations, its property and assets wherever located and by whomsoever held, shall enjoy immunity from every form of legal process except insofar as in any particular case it has expressly waived its immunity. It is, however, understood that no waiver of immunity shall extend to any measure of execution”. ובתרגומו לעברית: "ארגון האומות המאוחדות, רכושו ונכסיו בכל מקום שהם, ובידי כל מי שהם, תהא להם חסינות מפני כל פעולה משפטית שהיא, חוץ ממקרים מיוחדים שבהם ויתר הארגון במפורש על חסינותו, ובמידה שויתר עליה. אלא שמוסכם הוא, ששום ויתור על חסינות לא יהא בו משום התרת אמצעים של הוצאה לפועל". 6. כאמור, ישראל חתומה על האמנה ואף אימצה חלקים ממנה ועיגנה אותם בחקיקה בפקודה הקובעת כי בסמכות שר החוץ להתקין תקנות בעניין המקנות חסינות כמפורט בתוספת לפקודה. מכוח אותה תקנה התקין שר החוץ את צו החסינויות וזכויות היתר של האו"ם, 1947. שם נקבע כי תהיה לאו"ם חסינות מפני כל תביעה לדין ופעולה משפטית. ובלשון התקנה: "תהיינה לאומות המאוחדות החסינויות וזכויות-היתר הרשומות בפסקות 1, 2, 4, 5 ו-6 של חלק א' שבתוספת לפקודה", וסעיף 1 לחלק א' לתוספת לפקודה קובע כי חסינות תהיה "בפני תביעה לדין ופעולה משפטית". ברם, שאלה אחרת היא, מהו היקף החסינות. 7. חסינות הוכרה במשפט הישראלי ביחס לריבון זר על פי המשפט הבינלאומי המנהגי. בית המשפט אימץ את האבחנה שנקבעה במשפט הקונטיננטאלי בין פעולותיו של הטוען לחסינות בעניינים מדיניים, שם תעמוד לריבון הזר חסינות, לעומת פעולות שבתחום המשפט הפרטי שאז לא תחול החסינות (רע"א 7092/94Her Majesty the Queen in right of Canada נ' אדלסון פ"ד נא (1) 625 (1997)). באותו עניין לא מצא בית המשפט הצדקה להענקת חסינות מוחלטת לריבון הזר, משום שדובר על פעולות שבמישור המשפט הפרטי (וראה עוד לעניין החרגת תביעות נזיקין מתחולת החסינות המוחלטת, המ' (מחוזי-חי') 28032/97 The United States of America נ' עזבון יוסף שוחט). 8. ברם, כאמור, חסינות האו"ם מבוססת לא על המשפט הבינלאומי המנהגי, אלא על המשפט הבינלאומי ההסכמי. מכאן נשאלת השאלה האם החסינות שעומדת לאו"ם דומה בהיקפה לחסינות הריבון הזר כמפורט לעיל. תשובתו של בית המשפט בעניין סיראגניאן (ת"א (מחוזי-י-ם) 5243/03 United Nations Truce Supervision Organizaition נ' סיראגניאן פ"מ תשס"ג (2) 645) הייתה כי אין לראות את חסינות האו"ם היונקת את כוחה מהמשפט הבינלאומי ההסכמי כחזקה יותר מזו היונקת את כוחה מהמשפט הבינלאומי המנהגי. כן נקבע כי אין תימוכין נחרצים באשר לשאלה האם זוכה האו"ם לחסינות מוחלטת. וכך אמר בית המשפט (שם עמ' 663): "בניגוד לטענת המבקשת לא מצאתי תימוכין חד משמעיים לעמדה כי חסינותו של האו"ם היא מוחלטת, הן בחקיקה (הפקודה והצו), והן בפסיקה. נראה כי טרם התפתחה בעניין זה פרקטיקה בינלאומית, ולפיכך אין מנוס מכך שכל מדינה תפעל בהתאם לאמות המידה המקובלות עליה, ובהתאם לפרשנותה היא את האמנה בדבר זכויות היתר והחסינויות של האו"ם. לאור זאת אני קובע כי לאו"ם במקרה זה אין חסינות מוחלטת". על פסק דין זה הוגש ערעור והצדדים הגיעו בניהם להסכמה על ביטול פסק הדין, בטרם חיווה בית המשפט העליון דעתו בסוגיה. 9. במקרה אחר שהובא לפני בית המשפט (בר"ע (י-ם) 3093/07 מהלווס נ' UNTSO) דובר בחסינות מפני פתיחת הליך הוצאה לפועל כנגד יחידה בתוך ארגון האו"ם ובית המשפט קבע כי החסינות המושתתת על המשפט הבינלאומי ההסכמי היא מוחלטת. בית המשפט הבחין בין המקרה של אכיפת פסק דין והוצאה לפועל הנדון לפניו ובין המקרה הנדון בת"א 5243/03 בעניין סיראגניאן בו דובר על חסינות מפני נקיטת הליכים משפטיים. וכך נכתב בפסק הדין (עמ' 7, פסקה 11): "...מדינת ישראל מחוייבת לפעול על פי הוראותיה של אמנה שהיא צד לה, ולכבד את מעמדו וחסינותו של האו"ם. ונציין, כי האמנה מעניקה לאו"ם חסינות מפני "כל פעולה משפטית שהיא", אם כי מאפשרת ויתור על החסינות. אלא שלגבי הליכי הוצאה לפועל קובעת האמנה במפורש, כי גם ויתור על החסינות לא יהא בו כדי להתיר הליכי הוצאה לפועל נגד האו"ם (סעיף 2 סיפא לאמנה), ובסיפא לסעיף 3 לאמנה נקבע במפורש, כי רכושו ונכסיו של האו"ם יהיו חסינים מפני כל פעולה של הוצאה לפועל, היינו שלא ניתן לנקוט בשום הליך של הוצאה לפועל נגד האו"ם או נגד יחידה מיחידותיו, שמשיב 1 הינו במעמד זה... "...דיני חסינות המדינה הזרה הם חלק מהמשפט הבינלאומי המינהגי. לעומת זאת, כפי שראינו, שאלת חסינותו של האו"ם הינה חלק מהמשפט הבינלאומי ההסכמי (האמנה), אשר עוגנה בחקיקה הפנימית של מדינת ישראל (הפקודה)... ובהמשך (בעמ' 10, פסקה 15): "...לאור הוראת המחוקק בענייננו, משאומצה האמנה לתוך החקיקה הפנימית, אין למעשה שיקול דעת לבית המשפט לחרוג ממנה." (ההדגשות במקור). 10. ועוד, בת"א. (שלום-י-ם) 10386/06 עיד נ' דגאני (טרם פורסם), עמדה לפתחו של בית המשפט אותה השאלה בדבר חסינות האו"ם והפעם במקרה של תביעה ברשלנות רפואית כנגד אונר"א כבמקרה זה. שם הכריע בית משפט השלום כי חלה על אונר"א כמו על האו"ם חסינות מוחלטת ולא יחסית, כך שלא ניתן לתבוע את אונר"א באותו עניין (וראה גם עב' 1650/07 (בש"א 1093/09) בוסטמאי נ' אונר"א, שם קבע בית הדין לעבודה שלאונר"א קיימת חסינות מוחלטת ולא ניתן לתובעה בגין אי תשלום פיצויי פיטורין וזכויות סוציאליות). 11. גם בית המשפט באנגליה פירש את חסינות האו"ם וסוכנותיו כחסינות מוחלטת (ראוEntico Corporation Ltd. v. United Nations, Educational Scientific and Cultural Association (UNESCO) [2008] EWHC 531). התובעת באותו עניין הייתה הוצאת ספרים אשר ארגון אונסק"ו הזמין אצלו הדפסת לוחות שנה. התובעת טענה כי הארגון הפר את ההסכם עימה. מנגד, הארגון הכחיש את קיומו של ההסכם וגם עתר למחיקת התביעה על הסף בהסתמך על האמנה ובטוענו לחסינות על פיה. בית המשפט קבע כי יש לפרש את האמנה בהתאם לעקרונות הקבועים באמנת וינה בדבר דיני אמנות (אמנת האמנות), 1969 (The Vienna Convention on the Law of Treaties 1969, להלן: "אמנת האמנות") הדורשת כי אמנה תפורש בתום לב ובהתאם למובנו הרגיל שיש לתת למושגי האמנה בהקשרם הנכון ובהתאם למטרת האמנה ותכליתה. וכדברי בית המשפט: "The 1947 Convention had to be interpreted in accordance with the principles codified in Arts 31-33 of the Vienna Convention on the Law of Treaties 1969, which required that a treaty be interpreted in good faith, in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of the treaty’s object and purpose. Sections 4 and 5 of the 1947 Convention were clear, unequivocal and unconditional. They plainly required the parties to recognise and to give effect to a broad jurisdictional immunity possessed by each specialised agency." 12. בית המשפט גם דן במתח הקיים בין החסינות המוענקת באמנה ובין זכות הגישה לערכאות הניתנת לפי סעיף 6(1) לועידת אירופה על זכויות אדם (European Convention on Human Rights - "ECHR"), וקבע כי אין מקום "לדלל" את משמעות החסינות המוחלטת ממנה נהנה הארגון מפאת אמנת זכויות האזרח, וכדבריו:   "There was no room for “reading down” the provisions of the 1947 Convention in order to take account of the provisions of the subsequent ECHR—a treaty which was binding upon only a minority of the parties to the 1947 Convention. The need to comply with the requirements of the ECHR did not excuse compliance with an earlier convention to which more states were party than were party to the ECHR. It was in the highest degree implausible that when the state’s party drafted and acceded to the ECHR they intended thereby to place themselves in violation of their existing international obligations.   Their existing international obligations, owed to many more states than were party to the ECHR, required them to recognise and to give effect to a broad and unqualified jurisdictional immunity enjoyed by each specialised agency. It would therefore be surprising if Art 6 of the ECHR was intended to render that regime non-compliant, thereby plunging all states party to both the ECHR and the 1947 Convention into a position in which their obligations conflicted." 13. גם בארצות הברית הדין זהה. בעניינם של גב' סינתיה ברזק ומר נאסר אישק עובדי "הנציב העליון עבור פליטים" של האו"ם (UNHCR), מר רונד לוברס בג'נבה. לטענת גב' ברזק, במהלך פגישה שקיימה בג'נבה בשנת 2003 עם לוברס, הלה תקף אותה מינית. מר אישק, חברהּ לעבודה המליץ לפניה להגיש תלונה כנגד לוברס למזכ"ל האו"ם באותם ימים, מר קופי אנאן. זה האחרון דחה את התלונה ולפי דברי ברזק ואישק כתוצאה מהגשת התלונה, הם הופלו לרעה בהמשך העסקתם בארגון. בשל כך הם עתרו למתן סעד בטוענם להפליה על רקע מיני ו"נקיטת אמצעי התקפה" (retaliation) כנגדם בניגוד לחוק זכויות האזרח משנת 1964 האמריקאי. התביעה הוגשה כנגד לוברס, קופי אנאן והאו"ם. האו"ם סירב לקבל את התביעה והיה זה משרד התובע הכללי שעתר בשמה לדחיית התביעה על הסף (כבמקרה זה). בדונו בעתירה, בית המשפט המחוזי הפדראלי בניו יורק אכן דחה את התביעה על הסף. החלטה זו אושרה בערכאת הערעור (Cynthia Brzak, Nasr Ishhak v. United Nations 597 F.3d 107) בה נקבע כי החסינות של האו"ם היא חסינות מוחלטת. בית המשפט בדק אם המעשים שנעשו על ידי מי מעובדיו של האו"ם נעשו במסגרת תפקידו בארגון, ונקבע שאכן כך היה. עם זאת בית המשפט השאיר בצריך עיון את גורל התביעה כנגד לוברס בגין תקיפתה המינית של גב' ברזק מפני שתביעה זו נדחתה על ידי הערכאה הראשונה הפדראלית בהעדר סמכות (היא הוגשה לבית משפט פדראלי ולא לבית משפט מדינתי לו נתונה הסמכות לדון בתביעה נזיקית מעין זו). בשולי פסק הדין ובקשר למתח הקיים בין החוקה האמריקאית המעניקה זכות גישה לערכאות ובין חסינות האו"ם אמר בית המשפט כי: "If appellants' constitutional argument were correct, judicial immunity, prosecutorial immunity, and legislative immunity, for example, could not exist. Suffice it to say, they offer no principled arguments as to why the continuing existence of immunities violates the Constitution." על פסק הדין הוגשה בקשת רשות ערעור לפני בית המשפט העליון האמריקאי, אך זה החליט שלא ליתן רשות ערעור ולא להתערב בו (Cynthia Brzak, Nasr Ishhak v. United Nations 549 U.S. 806 (2010)). 14. תוצאה דומה באופייה נקבעה בבית המשפט בהולנד בעניין תביעתן של משפחות 8,000 הנרצחים בטבח שאירע בעיירה סרברניקה, בבוסניה בשנת 1995 כנגד כוח האו"ם אשר לדעתן לא מנע את הטבח (Mothers of Srebrenica v. State of the Netherlands and United Nations, מספר 200.022.151/01 פורסם באתר אינטרנט ופורסם באנגלית באתר , פסק דין מיום 30.3.10). בערכאה הראשונה נקבע כי חסינות האו"ם היא חסינות מוחלטת ("absolute immunity") ולמרות שערכאת הערעור לא השתמשה בהגדרה דומה, היא אימצה הגדרה לא פחות חד-משמעית בקובעו כי החסינות היא "החסינות הרחבה ביותר שלא מותירה מקום לדיון באשר להיקפו ("the broadest immunity possible allowing for as little discussion as possible" ). גם שם דן בית המשפט במתח הקיים בין האמנה ובין אמנת זכויות האזרח האירופאית (ECHR) וקבע כי זכות הגישה לערכאות נסוגה מפני חסינות האו"ם מפני שזכות הגישה לערכאות אינה זכות מוחלטת ועליה לסגת בפני זכויות גוברות של החסינות לתכלית חוקית אם היא פרופורציונאלית לקידום אותה תכלית ("a restriction must meet the requirement that it serves a legitimate goal, and that it is proportionate to the "goal pursued). בקביעה זו הסתמך בית המשפט על פסיקותיו של בית המשפט האירופאי לזכויות אדם עצמו. לדעת בית המשפט תכלית החסינות המוענקת לאו"ם היא תכלית ראויה והיא עולה בקנה אחד עם החסינות הניתנת לארגונים בינלאומיים מקדמת דנא המיועדת לקדם את הפעילות היעילה של אותם ארגונים. במקרה שלפניו קבע בית המשפט כי כוח רב לאומי שהוא יציר כפיה של מועצת הביטחון של האו"ם, המהווה גוף הנהנה מכוח רב עוצמה שאין שני לו, חשוב שייהנה מחסינות מוחלטת ולא יהיה חשוף לתביעה כלשהי בגין השימוש בסמכות שהוענקה לו. בית המשפט ציין עוד כי נתון שיש לקחתו בחשבון בעת שלילת זכות הגישה לערכאות הוא מתן תשובה לשאלה אם לצד הנפגע יש דרך אלטרנטיבית סבירה להגן על זכויות הקבועות באמנת ה-ECHR. אם כי, במקרה הנתון בית המשפט לא השתכנע כי לא עומדות לפני הנפגעים אפשרויות אחרות לקבלת סעד כנגד אלו שביצעו בפועל את הטבח או כנגד האחראים עליהם (וראו עוד בעניין היקף חסינות האו"םMalcolm Shaw, International Law, 5th ed, 1206). 15. על פניו, אפוא, בתי המשפט, לא רק בישראל, מפרשים את חסינותו של האו"ם, סוכנויותיו ועובדיו באופן רחב ביותר, ויש שכינוה חסינות מוחלטת, וודאי מקום בו הפעילות נעשתה במסגרת קידום התכלית לשמה נועדה, בין שהארגון פעל במישור הציבורי ובין שפעל במישור הפרטי. פרשנות רחבה זו נסמכה, בין היתר, כאמור, על "אמנת האמנות". ואמת, אמנה זו לא אושרה בישראל מעולם (בג"צ 785/87 עפו נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פ"ד מב(2) 4, 15 [1988]), אך העקרונות הפרשניים שנקבעו בה, מקורם במשפט הבינלאומי המנהגי ועל כן הם חלים בישראל (אלתר וכליף, אמנות מס, כרך א', הוצאת ערן , עמ' 2003, עמ' 726-727). פרופ' דינשטיין בספרו אף מדגיש כי: "כל דיון רציני במשפט הבין-לאומי ההסכמי, הנעשה כיום, חייב להיות מעוגן במידה מרובה להסכם וינה משנת 1969 בדבר דיני האמנות (או "אמנת האמנות")" (יורם דינשטיין, אמנות בין לאומיות, הוצאת שוקן ואוניברסיטת תל אביב 1974, כרך שלשי עמ' 13). כך כתב המחבר המלומד אז, על אף שבאותן ימים עוד לא נכנסה האמנה לתוקף, אלא רק בשנת 1980 עם אישרור המדינה ה-35 את האמנה (וראו עוד ע"א (מחוזי-ת"א) 4289/98 שלום נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"מ תשנ"ח (3) 1; בש"א (מחוזי-י-ם) 1545/97 היועץ המשפטי לממשלה נ' פלוני, פ"מ תשנ"ח (2) 145 בהם בית המשפט פרשו אמנות לפי "אמנת האמנות". כן ראו הדין באנגליה Halsbury's Laws of England Fourth Edition, 18 (2) 486- 487 ). ויצוין כי על אף שאמנת האמנות קובעת כי היא חלה על אמנות שבין מדינות ולא בין ארגונים בינלאומיים, בתי המשפט, כאמור, לא היססו לאמץ את האמור באמנה גם בפורשם את היקף החסינות המשתרעת על ארגונים בינלאומיים. 16. יתר על כן, במקרה זה, גם אין צורך לדון בשאלה שנשארה בצריך עיון במסגרת פסק הדין בעניין Brzak, עד כמה חולשת החסינות על מעשים פליליים שבוצעו על ידי עובדי האו"ם שלא במסגרת קידום מטרות האו"ם וארגוניו השונים. שכן לא יכולה להיות מחלוקת במקרה זה שפעולותיו של אונר"א נעשו במסגרת התכלית לשמה הוקם הארגון, לסייע לנזקקים לשירות רפואי. במובן זה שונה עניין זה מהעניין שהובא לפני בית המשפט במסגרת בש"א (מחוזי-י-ם) 4262/04 בעניין סיראגניאן לעיל, שם דובר על בסכסוך על מקרקעין, או בעניין רוזמרי (ת"א (שלום-י-ם) 15274/08 השכרת רכב שלמה (1987) בע"מ נ' רוזמרי), במקרה האחרון דן בית משפט השלום באחריות עובד האו"ם לקרות תאונת דרכים והנזקים שנבעו בעקבותיה. שם קבע בית המשפט כי החסינות משתרעת רק על פעולות שנעשו אגב מילוי תפקידם הרשמי של עובדי האו"ם וכי גרימת הנזק בעת נהיגה אינה נכנסת להגדרה זו. לעומת זאת, במקרה שלפנינו מדובר, כאמור, בנזק שנגרם לפי הטענה אגב פעולות שבוצעו למען קידום מטרות הארגון. 17. אך אף אם תאמר שאין תחולה כלל לאמנת האמנות בישראל, הרי שבית המשפט קבע כי בפרשנות אמנות יש להתחקות אחר מטרותיה וכוונת מנסחיה של האמנה. כן יש לשאוף להאחדת כללים שבאמנה עם הדין המקומי ולהימנע מלתקן את דברי האמנה באופן המעדיף תוצאה מסוימת. במסגרת זו ניתן לעשות שימוש בפסיקה זרה, ככלי עזר פרשני ולפרש את האמנה על פי תכליתה (ד"נ 36/84 טייכנר נ' אייר פראנס פ"ד מא(1) 589). 18. בענייננו, אפוא, כך או כך, לשון האמנה, הרקע והתכלית שלה והפרשנות הניתנת לה לא רק בבתי המשפט בישראל, מצביעות כולן על מתן חסינות מלאה לאו"ם, גם בפועלה במישור הפרטי ולא רק במישור הציבורי. ומכאן, למעמדה של אונר"א וכוחה הראייתי של תעודת שר החוץ. מעמדה של אונר"א וכוחה הראיתי של תעודת שר החוץ 19. סעיף 22 למגילת האו"ם (Charter of the United Nations) קובע כי: "The General Assembly may establish such subsidiary organs as it deems necessary for the performance of its functions.". בהתאם לסמכות זו, אונר"א (UNRWA) הוקמה כסוכנות הקבועה הראשונה מטעם האו"ם שמטרתה היא לטפל במיוחד בפליטים פלסטינים. הארגון הוקם בהחלטה מספר (IV) 302 של האסיפה הכללית של האו"ם מיום 8.12.1949. בין היתר, בסעיף 9 להחלטה, המזכיר הכללי נתבקש למנות מנהל לארגון; בסעיף 14 להחלטה לתקצב את תפעולו של הארגון; להעמיד לרשות הארגון את האמצעים הדרושים לתפעולו; ולפי סעיף 21 להחלטה לדווח מדי שנה אודות פעילות הארגון וכיו"ב. מכאן שאין מקום לספק כי הארגון הוא גוף אינטגראלי של האו"ם (וראה לעניין ת"א 10386/06 בעניין עיד, שם פסקאות 18-24). משכך, גם אין צורך לדון בתוקפה של תעודת שר החוץ מיום 25.4.10 (להלן: "התעודה") שנסמכה לבקשה ובה אישר השר כי אונר"א הינו חלק מהאו"ם. עם זאת פטור ללא כלום אי אפשר, ואציין כי ספק בעיני אם היה בתעודה לבדה כדי להוכיח את השתייכותו של אונר"א לארגון האו"ם. 20. כפי שנקבע בפסק הדין בעניין אלנג'אר (ע"א 2561/09 אלנג'אר נ' רשות הפיתוח מנהל מקרקעי ישראל), מקור השימוש בתעודת שר חוץ בשיטתנו הינו במשפט האנגלי שקבע כלל ראייתי על מנת למנוע מצב בו בעניינים המשפיעים על יחסי המדינה עם מדינות אחרות, "תדבר המדינה בשני קולות". לפי כלל זה, בשאלות הנוגעות לנושאים מדיניים יפנה בית המשפט אל הרשות השלטונית המוסמכת, שהיא, ככלל, שר החוץ, ותשובת הרשות שתינתן בדרך של תעודה מטעמה, תהווה ראיה סופית וגמורה (וראו ע"פ 131/67 קמיאר נ' מדינת ישראל, פ"ד כב(2) 85, 93 (1968); יעקב קדמי על הראיות חלק שני 1000 (2009)). 21. עם זאת, לא כל מקום בו יש לשאלה הנדונה השלכות מדיניות, יעשה שימוש בתעודת שר חוץ, אך שאלות בדבר הכרת מדינת ישראל במדינה זרה; מעמדה הריבוני ושטחה של מדינה זרה; קיומו של מצב מלחמה והיקף סמכות השיפוט של המדינה; יחסי ישראל עם ממשלת זרה וחבותה של המדינה לפי אמנת הסגרה; חסינותם של נציגים דיפלומטים; קיומו של מצב מלחמה עם מדינה זרה; וגבולות המדינה, הן שאלות שהתשובה להן תינתן באמצעות תעודה של שר החוץ (ע"פ 131/67 בעניין קמיאר; ע"א 311/59 מפעל תחנות הטרקטורים נ' חייט, פ"ד יד 1609 (1960); ת"א (מחוזי-י-ם) 2538/00 נוריץ נ' הרשות הפלסטינית, פ"מ תשס"ב(2) 776 (2003); בג"צ 2717/96 וופא נ' שר הבטחון, פ"ד נ(2) 848 (1996)). והרשימה אינה רשימה ממצה וסגורה. 22. בית המשפט בעניין אלנג'אר, גם התווה דרך ואמר למדינה שאל לה להרבות בשימוש בתעודות שר החוץ נוכח מעמדו הראייתי הקונקסקלוסיבי, מקום בו ניתן להוכיח את הטעון הוכחה בראיות אחרות בנות השגה לכל אדם. ובלשונו של בית המשפט (שם פסקה 17): "נוסף על כך, בחלק מהמקרים שאוזכרו לעיל, נעשה השימוש בתעודת שר חוץ כ"משענת שניה" להכרעה ובבחינת למעלה מן הצורך, מקום בו הוכחו העובדות גם בראיות רגילות. סבורני כי יש מקום להקפיד על כך שהשימוש בתעודת שר חוץ יצומצם למקרים בהם לא ניתן להוכיח את השאלה שבמחלוקת וכי לא יעשה בכלי זה שימוש מקום בו פניית בית המשפט לשר החוץ נעוצה בקשיי הוכחה שניתנים לפתרון, אף אם פתרון זה כרוך בחוסר נוחיות של בעלי הדין או 'חסכון בזמן שיפוטי'". 23. על פניו, אפוא, השתייכותו של גוף זה או אחר לארגון האו"ם אינה נכנסת לקטגוריות המפורטות, שעה שדי ברור כי בידי המדינה עומדות דרכים אחרות להוכיח את טענתה בדבר ההשתייכות הארגונית, וודאי מקום בו הטענה, יותר משהיא עובדתית היא מהווה תמהיל טענה עובדתית ומשפטית - אם לא משפטית בעיקרה. גם ספק בעיני אם ניתן כלל לסווג את השאלה "כשאלה מדינית". מכל מקום, כאמור לעיל, אין מקום לספק כי אונר"א מהווה בשר מבשרה ועצם מעצמותיה של האו"ם. 24. ולשלמות התמונה יצוין כי בתום מלחמת ששת הימים נערך הסכם המכונה הסכם מיצ'למור - קומיי בין מדינת ישראל לאונר"א שכותרתו "חילוף אגרות בין ישראל ובין אונר"א המהווה הסכם בדבר פעולותיה של סוכנות האומות המאוחדות לסעד ותעסוקה לפליטי ארץ ישראל במזרח הקרוב" מיום 14 ביוני 1967 (כתבי אמנה 775, כרך 22, עמ' 411). בהסכם נקבע כי: "...לבקשת ממשלת ישראל תמשיך אונר"א את סיועה לפליטי ארץ ישראל, בשיתוף פעולה מלא עם רשויותיה בשטחי הגדה המערבית ורצועת עזה. מצידה תקל ישראל ... בכפוף אך ורק לתקנות או להסדרים העשויים להידרש מתוך שיקולים של ביטחון צבאי. ... (ז) להכיר כי האמנה בדבר זכויות יתר וחסינות לאומות המאוחדות מיום 13 בפברואר, 1946 שישראל צד לה, תסדיר את היחסים בין הממשלה ובין אונר"א בכל הנוגע לתפקיד אונר"א". 25. רוצה לומר, אפוא, כי מדינת ישראל ראתה לנכון לאשר באופן פורמאלי לאחר שתפסה את השטחים בהם פעל הארגון החל מתום מלחמת העצמאות, את פעולתו של הארגון באותם אזורים תוך מתן הצהרה מפורשת שהארגון ייהנה מאותן זכויות וחסינויות שנהנה מהן ארגון הגג של האו"ם. אין כל מקום לספק, אפוא, כי הארגון מהווה חלק בלתי נפרד מהאו"ם ונהנה מכל הזכויות וחסינויות מהן נהנה האו"ם, גם בהיותו פועל במישור האזרחי-פרטי. סיכום 26. כל חסינות כוללת בחובה וויתור במודע על זכות הגישה לערכאות. במובן זה היא גורמת מעצם טבעה לחוסר נוחות. אך חסינות שניתנת לתכלית ראויה היא חסינות שיש לאכפה, גם במחיר של הפגיעה בזכות הגישה לערכאות. במקרה זה, אין מקום לספק כי הפעילות המיוחסת לאונר"א הייתה פעילות שנועדה לקדם את תכליתה, שהיא תכלית ראויה, אף שלטענת התובעת, היא עשתה כן ברשלנות. לשם כך, ובמיוחד לשם כך, הוענקה לה החסינות. הבקשה מתקבלת, אפוא, ואני מורה על דחיית התביעה על הסף כנגד אונר"א. התובעת תישא בהוצאות המדינה בסך 15,000 ₪ ללא קשר לתוצאות המשפט בעניינה. חסינות