##כתב עתירה מינהלית - למתן רישיון עסק קבוע למועדון ביליארד ומשחקים אלקטרוניים ו/או להארכת רישיון עסק זמני, כנגד סירוב משטרת ישראל## ## א. הצדדים לעתירה ## 1. העותרת 1: "משחקי המאה בע"מ", ח.פ. _________, חברה פרטית הרשומה בישראל, אשר מנהלת מועדון ביליארד, סנוקר ומשחקים אלקטרוניים בנכס הממוקם ברחוב _________, ירושלים (להלן: "העסק"). 2. העותרת 2: גב' _________ לוי, ת.ז. _________, תושבת ירושלים, בעלת מניות ומנהלת בעותרת 1 (להלן: "העותרת"). 3. המשיבה 1: עיריית ירושלים, תאגיד סטטוטורי הפועל מכוח פקודת העיריות [נוסח חדש], המוסמכת להנפיק רישיונות עסק בתחומה. 4. המשיבה 2: משטרת ישראל, יחידת רישוי ואבטחה, הפועלת מכוח פקודת המשטרה [נוסח חדש], ומוסמכת להמליץ או להתנגד למתן רישיונות עסק. ## ב. רקע עובדתי ## 5. העותרות מנהלות את העסק ברחוב _________, ירושלים, מזה שנים רבות, ופועלות להשגת רישיון עסק קבוע עבורו. 6. מאז שנת 1999, הוגשו מספר בקשות לרישיון עסק, אשר נדחו כולן, בעיקר בשל התנגדות המשיבה 2. 7. בעבר, מר _________ לוי, בעלה של העותרת, היה מעורב בניהול העסק, ובהמשך עברה הבעלות לעותרת. 8. בשנת 1999, לאחר שינוי הבעלות, הוגשה בקשה לרישיון עסק שנדחתה על ידי המשיבה 1 בעקבות התנגדות המשיבה 2, אשר טענה ל"פעילות פלילית" ושימוש במקום למשחקים אסורים. 9. ביום 6.3.2001 הוגשה בקשה חדשה לרישיון עסק, אשר נדחתה במכתב מיום 14.8.2001, בו התבקשו העותרות להסיר את התנגדות המשיבה 2. 10. במכתב מיום 28.8.2001, הודיעה העותרת למשיבה 2 כי הוצאו מהמועדון כל מכונות המשחק שנחשבו כלא חוקיות, וכי המועדון משמש כעת כאתר גלישה לאינטרנט. 11. ביום 10.9.2001 הורשעה העותרת בבית המשפט לעניינים מקומיים בעבירה של ניהול עסק ללא רישיון, וניתן צו סגירה שביצועו נדחה ל-6 חודשים. 12. בחודש ספטמבר 2001, נצפו בעסק מחשבים המחוברים לאינטרנט ומכונות מזל, ונטען כי התנהלו בו משחקי הימורים. 13. בעקבות צו חיפוש, נתפסו בעסק ביום 22.1.2002 כ-40 כונני מחשב, אשר נבדקו על ידי מומחה המשיבה 2. 14. חוות דעת המומחה מיום 18.6.2002 קבעה כי השימוש ביישום "קפה אינטרנט" היה מועט, וכי תוכנת המחשב הפנתה לאתר הימורים, וכן כי בכל מחשב הותקן כרטיס אלקטרוני ייעודי להפעלת משחקי מזל. 15. ביום 4.7.2002 הוגש כתב אישום נגד העותרת בגין ארגון משחק אסור, עבירה לפי סעיף 225 לחוק העונשין, תשל"ז-1977. 16. ביום 28.1.2002 וב-15.5.2002, סירבה המשיבה 2 לבקשת הרישיון מטעמים של "עבר פלילי ושלום הציבור". 17. בחודש אוקטובר 2001 הגישה העותרת עתירה מינהלית קודמת (עת"מ _________), בה צוינה המשיבה 1 כמשיבה יחידה. 18. ביום 24.10.2001, ניתן פסק דין בהיעדר תגובה והתייצבות של המשיבה 1, אשר חייב אותה להנפיק רישיון עסק זמני לעותרות. 19. ביום 3.2.2002, לאחר מתן פסק הדין, נשלח לעותרת מכתב דחייה נוסף לבקשת הרישיון, שוב מטעמים של "עבר פלילי ושלום הציבור". 20. ביום 17.3.2002, דחה בית המשפט בקשה של העותרת להאריך את תוקף ההיתר הזמני, נוכח טענת בא כוח המשיבה 1 כי המניעה נובעת מהתנגדות המשיבה 2, שלא צורפה כמשיבה. 21. ביום 9.4.2002, הוגשה בקשה מוסכמת לדחיית הדיון והארכת ההיתר הזמני עד ליום 4.7.2002, לאור תפיסת כונני המחשב. 22. ביום 7.7.2002, בדיון בעתירה הקודמת, הוסכם על מחיקת העתירה ללא צו להוצאות, לאחר הצהרת המשיבה 1 כי תינתן ארכה נוספת של 30 יום לצו הסגירה. 23. ביום 11.7.2002, פנתה העותרת למשיבה 1 בדרישה לתשובה עניינית לסירוב המשיבה 2. 24. ביום 18.7.2002, נשלח לעותרות מכתב מפורט מהמשיבה 2, בו פורטו נימוקי הסירוב: התנהלות משחקים אסורים בעסק ומעורבות פלילית של העותרת ושל מר _________ לוי בתחום המשחקים האסורים. 25. ביום 1.8.2002 הוגשה העתירה הנוכחית. 26. ביום 14.8.2002, לאחר הגשת העתירה, נערך סיור בעסק על ידי יחידת בילוש, ושוב נמצאו בו מחשבים ששימשו למשחקים אסורים וכן מכונות אלקטרוניות למשחקי מזל אסורים. ## ג. הטיעון המשפטי ## ## 1. חובת הנמקה מפורטת של רשות מינהלית ## 27. המשיבה 2 הפרה באופן שיטתי את חובתה להנמקה מפורטת ומנומקת של החלטותיה לסרב למתן רישיון עסק, תוך שימוש בנוסחאות כלליות ולקוניות כגון "מבחינה פלילית" או "מטעמי שלום הציבור", אשר אינן עומדות בסטנדרטים הנדרשים מרשות מינהלית. 28. חובת ההנמקה המפורטת הינה עקרון יסוד במשפט המינהלי, המעוגן בחוק יסוד: חופש העיסוק, ומטרתה לאפשר לפרט להבין את הסיבות להחלטה הפוגעת בזכויותיו, ולבחון את חוקיותה וסבירותה, ובכך להבטיח שקיפות ושלטון חוק. 29. היעדר הנמקה מספקת מונע מהעותרות את היכולת להתמודד באופן ענייני עם הטענות המועלות נגדן, לתקן ליקויים ככל שקיימים, ולהציג את עמדתן באופן מלא, ובכך פוגע בזכותן להליך הוגן ובזכות הטיעון. 30. רק במכתב מיום 18.7.2002, לאחר הליכים משפטיים ממושכים, ניתנה לראשונה הנמקה מפורטת לסירוב המשיבה 2, דבר המעיד על התנהלות לקויה וחוסר שקיפות מצד הרשות, אשר גרמה לעותרות נזקים והוצאות מיותרות. 31. הפסיקה קבעה כי רשות מינהלית חייבת לבסס את החלטותיה על עובדות קונקרטיות ורלוונטיות, ולא על אמירות כלליות וסתמיות, וכי הנמקה לקונית אינה עומדת בדרישות המשפט המינהלי ועלולה להביא לביטול ההחלטה. ## 2. מבחן הראיה המינהלית ונטל ההוכחה ## 32. המשיבה 2 לא עמדה בנטל ההוכחה הנדרש על פי מבחן הראיה המינהלית, לפיו עליה להציג חומר ראיות מספיק כדי לבסס את מסקנתה בדבר התנהלות משחקים אסורים בעסק, וזאת מעבר לחשד גרידא. 33. הגשת כתב אישום כשלעצמה אינה מהווה ראיה מספקת לאשמת העותרת, ואין בה כדי להצדיק את סירוב המשיבה 2 למתן רישיון עסק, שכן חזקת החפות עומדת לעותרת עד להרשעה חלוטה. 34. המשיבה 2 הסתמכה על חוות דעת מומחה ומזכרים פנימיים, אך לא הציגה ראיות חד משמעיות ובלתי ניתנות לערעור, אשר יוכיחו באופן מובהק כי העסק שימש באופן קבוע ושיטתי למשחקים אסורים, וכי נשקפת סכנה לשלום הציבור. 35. הפסיקה קבעה כי על הרשות המינהלית להשתכנע על פי מבחן הראיה המינהלית, וכי אין הכרח בקיומה של הרשעה פלילית, אך נדרש חומר ראיות מספק כדי להניח את דעתה של הרשות, ולא רק חשד בלבד. 36. במידה והעותרת תזוכה במשפטה הפלילי, יהיה על המשיבה 2 לשקול מחדש את עמדתה בשאלת הרישיון, שכן זיכוי יערער את הבסיס העובדתי לסירוב, ויחייב בחינה מחודשת של הראיות והנסיבות. ## 3. התנהלות הרשות בחוסר תום לב ## 37. התנהלות המשיבות, ובפרט המשיבה 2, לאורך השנים, מעלה חשש כבד לחוסר תום לב, תוך ניצול מעמדן כרשויות ציבוריות כדי למנוע מהעותרות את זכותן לרישיון עסק, וזאת ללא נימוקים ענייניים ומבוססים דיים. 38. מחיקת העתירה הקודמת בהסכמה, לאחר שהמשיבה 1 התחייבה להארכת צו הסגירה, אך ללא פתרון מהותי לבעיית הרישוי, מהווה דוגמה להתנהלות שאינה עולה בקנה אחד עם עקרונות תום הלב והיעילות המינהלית. 39. המשיבה 2 נכחה בדיון בעתירה הקודמת ביום 7.7.2002, אך לא צורפה כצד, ובכך מנעה מהעותרות את האפשרות להתמודד ישירות עם טענותיה ולהציג את עמדתן בפניה באופן מסודר. 40. העובדה כי המשיבה 2 המתינה עד ליום 18.7.2002 כדי לספק הנמקה מפורטת, לאחר שנים של סירובים לקוניים, מעידה על התנהלות שאינה שקופה ואינה הוגנת כלפי העותרות, ופוגעת באמון הציבור ברשויות. 41. הפסיקה קבעה כי רשות מינהלית חייבת לפעול בתום לב, בהגינות ובשקיפות, וכי התנהלות המעלה חשש לחוסר תום לב עלולה להביא לביטול החלטותיה, גם אם הן נראות לכאורה סבירות. ## 4. הסתמכות על מידע מאוחר ## 42. טענת המשיבה 2 להסתמכות על מידע מאוחר להגשת הבקשה לרישיון, ובפרט על אירועים מיום 14.8.2002, אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות המשפט המינהלי, המחייבים את הרשות לבחון את הבקשה על בסיס הנתונים שהיו קיימים במועד הגשתה. 43. אף אם קיימת חובה על הרשות לתת החלטה המבוססת על נתונים עדכניים, אין בכך כדי להכשיר הסתמכות על אירועים שהתרחשו לאחר הגשת העתירה, וזאת מבלי לאפשר לעותרות להתמודד עם טענות אלו במסגרת הליך נפרד. 44. הראיות הנוספות מיום 14.8.2002, אשר נאספו לאחר הגשת העתירה, אינן יכולות לשמש כבסיס לסירוב המקורי, אלא לכל היותר כבסיס לבחינה מחודשת של הרישיון, וזאת בהליך נפרד ובהתאם לדין. 45. הפסיקה קבעה כי רשות מינהלית צריכה לבסס את החלטותיה על מידע רלוונטי ועדכני, אך אין בכך כדי להכשיר איסוף ראיות "בדיעבד" לצורך הצדקת החלטה שכבר ניתנה, וזאת מבלי לאפשר לפרט להתגונן כראוי. 46. הסתמכות על אירועים מאוחרים, מבלי לאפשר לעותרות להגיב עליהם באופן מסודר, פוגעת בזכותן להליך הוגן ובזכות הטיעון, ועלולה להוביל לעיוות דין. ## 5. מעמד הרישיון הזמני וצווי בית המשפט ## 47. ההיתרים הזמניים וצווי בית המשפט שניתנו לעותרות לאורך השנים, ובפרט פסק הדין מיום 24.10.2001, יצרו ציפייה לגיטימית אצל העותרות להמשך פעילות העסק, ואין להתעלם ממשקלם המשפטי. 48. טענת המשיבה 2 כי להיתרים הזמניים אין משקל וכי אינם בגדר מתן רישיון, מתעלמת מההשלכות המעשיות של צווים אלו, אשר אפשרו לעותרות להמשיך ולנהל את העסק, ולהשקיע בו משאבים. 49. הפסיקה מבחינה בין הכללים החלים על מתן רישיון חדש לבין ביטול רישיון קיים, וקובעת כי מי שקיבל רישיון, גם אם זמני, רשאי להניח כי הבדיקות המוקדמות נעשו ביסודיות, וכי חששות קודמים אינם קיימים עוד. 50. התעלמות מוחלטת מההיתרים הזמניים וצווי בית המשפט, מבלי להציג אירוע חדש ומהותי שפוגע בהנחות היסוד למתן היתרים אלו, מהווה פגיעה באינטרס ההסתמכות של העותרות. 51. יש לראות בהיתרים הזמניים ובצווי בית המשפט כמעין "רישיון מותנה", אשר מחייב את המשיבות לבחון את ביטולו או אי חידושו בהתאם לכללים מחמירים יותר, ולא כבקשה לרישיון חדש לחלוטין. ## 6. פגיעה בחופש העיסוק ## 52. סירוב המשיבה 2 למתן רישיון עסק קבוע, ואי הארכת הרישיון הזמני, פוגעים באופן חמור בזכותן החוקתית של העותרות לחופש העיסוק, המעוגנת בחוק יסוד: חופש העיסוק. 53. פגיעה בזכות חוקתית זו מחייבת את הרשות להוכיח כי הפגיעה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, קרי, שהיא לתכלית ראויה, במידה שאינה עולה על הנדרש, ובהתאם לערכי מדינת ישראל. 54. במקרה דנן, המשיבה 2 לא הוכיחה כי הסירוב עומד בתנאי פסקת ההגבלה, שכן לא הציגה ראיות מספקות לסכנה ממשית לשלום הציבור, וכן לא בחנה חלופות פחות פוגעניות. 55. חופש העיסוק הוא זכות יסוד חיונית, המאפשרת לפרט להתפרנס בכבוד ולממש את הפוטנציאל הכלכלי שלו, ופגיעה בה צריכה להיעשות במשורה ורק במקרים חריגים ומוצדקים. 56. סירוב גורף למתן רישיון, מבלי לבחון אפשרויות להגבלות או תנאים שיאפשרו את המשך פעילות העסק, מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכותן של העותרות לחופש העיסוק. ## 7. חוסר סבירות ומידתיות בהחלטת הסירוב ## 57. החלטת המשיבה 2 לסרב למתן רישיון עסק, גם לאחר שנים של פעילות העסק, ובפרט לאחר שהעותרות נקטו בצעדים לתיקון ליקויים, לוקה בחוסר סבירות ומידתיות קיצוני. 58. המשיבה 2 לא בחנה חלופות לסירוב גורף, כגון מתן רישיון מותנה, הטלת תנאים מגבילים, או מתן ארכה נוספת לצורך התאמת העסק לדרישות, ובכך פעלה באופן בלתי מידתי. 59. הפסיקה קבעה כי רשות מינהלית חייבת לפעול בסבירות ובמידתיות, ולבחון את כלל השיקולים הרלוונטיים, לרבות האינטרסים של הפרט, וכי החלטה שאינה עומדת במבחנים אלו עלולה להיפסל. 60. התעלמות המשיבה 2 מההשקעות הרבות שהושקעו בעסק לאורך השנים, ומהנזק הכלכלי שייגרם לעותרות כתוצאה מסגירתו, מעידה על חוסר סבירות בהחלטתה. 61. יש לבחון את האיזון בין האינטרס הציבורי בשמירה על שלום הציבור לבין זכותן של העותרות לפרנסה ולחופש עיסוק, ולקבוע כי במקרה זה, החלטת הסירוב אינה עומדת במבחן האיזון הראוי. ## 8. אי התערבות בשיקול דעת רשות ## 62. כבוד בית המשפט מתבקש להתערב בשיקול דעתה של המשיבה 2, שכן החלטת הסירוב אינה סבירה באופן קיצוני, לוקה בחוסר מידתיות, ואינה מבוססת על תשתית עובדתית מספקת, ובכך חורגת ממתחם הסבירות המנהלי. 63. אף כי בית המשפט אינו נוטה להתערב בשיקול דעת רשות מינהלית, במקרים בהם מתגלה פגם מהותי בהחלטה, כגון חוסר סבירות קיצוני, חוסר מידתיות, או פגיעה בזכויות יסוד, קמה עילה להתערבות שיפוטית. 64. במקרה דנן, התנהלות המשיבה 2, אשר כללה סירובים לקוניים, הסתמכות על מידע חלקי, ואי מתן הזדמנות הוגנת לעותרות, מצדיקה את התערבות בית המשפט. 65. הפסיקה קבעה כי בית המשפט יתערב בהחלטות רשות מינהלית כאשר הן נגועות בחוסר סבירות קיצוני, חוסר מידתיות, או כאשר הן ניתנו בחוסר סמכות או בניגוד לדין. 66. התערבות בית המשפט נדרשת במקרה זה על מנת להבטיח את שלטון החוק, להגן על זכויותיהן של העותרות, ולמנוע עיוות דין הנובע מהתנהלות לקויה של הרשות. ## 9. זכות הטיעון והליך הוגן ## 67. המשיבה 2 פגעה בזכותן של העותרות להליך הוגן ולזכות הטיעון, בכך שלא סיפקה להן הנמקה מפורטת במועד, ולא אפשרה להן להתמודד באופן ענייני עם הטענות שהועלו נגדן. 68. אי צירוף המשיבה 2 כצד לעתירה המינהלית הקודמת, למרות שידעה על התנגדותה, מנע מהעותרות את האפשרות להציג את עמדתן בפניה באופן ישיר ולנהל דיון ענייני. 69. זכות הטיעון היא זכות יסוד במשפט המינהלי, המבטיחה לפרט את האפשרות להשמיע את קולו ולהציג את עמדתו בפני הרשות לפני קבלת החלטה הפוגעת בו. 70. הפסיקה קבעה כי פגיעה בזכות הטיעון עלולה להביא לביטול החלטה מינהלית, גם אם היא נראית לכאורה סבירה, שכן הליך הוגן הוא תנאי הכרחי לחוקיות ההחלטה. 71. במקרה דנן, הפגיעה בזכות הטיעון הייתה כה מהותית, עד כי היא מצדיקה את ביטול החלטת הסירוב והחזרת העניין לבחינה מחודשת, תוך מתן הזדמנות הוגנת לעותרות. ## 10. עקרון השוויון והיעדר אפליה ## 72. סירוב המשיבה 2 למתן רישיון עסק לעותרות, בעוד עסקים דומים אחרים מקבלים רישיונות, מעלה חשש להפרת עקרון השוויון והיעדר אפליה. 73. המשיבה 2 לא הציגה כל הסבר מניח את הדעת מדוע במקרה של העותרות ננקטת מדיניות מחמירה יותר מאשר במקרים דומים אחרים, ובכך פוגעת בעקרון השוויון. 74. עקרון השוויון הוא עקרון יסוד במשפט המינהלי, המחייב את הרשות להתייחס באופן שווה לכלל האזרחים, ולהימנע מאפליה בלתי מוצדקת. 75. הפסיקה קבעה כי רשות מינהלית חייבת לפעול בשוויון, וכי החלטה המפלה בין פרטים ללא הצדקה עניינית עלולה להיפסל. 76. יש לבחון האם המשיבה 2 נוקטת במדיניות עקבית ואחידה כלפי כלל העסקים בתחומה, או שמא קיימת אפליה כלפי העותרות, וזאת ללא כל הצדקה עניינית. ## ד. הסעד ## 77. כבוד בית המשפט מתבקש להורות למשיבה 1 להוציא לעותרות רישיון עסק קבוע לקיום מועדון ביליארד, משחקי וידאו, משחקים אלקטרוניים והגשת משקאות בנכס הממוקם ברחוב _________, ירושלים. 78. לחלופין, כבוד בית המשפט מתבקש להורות למשיבה 1 להאריך את רישיון העסק הזמני שניתן לעסק לתקופה נוספת של 6 חודשים לפחות, וזאת עד להכרעה סופית בעניין הרישיון הקבוע. 79. כבוד בית המשפט מתבקש לחייב את המשיבות, יחד ולחוד, בהוצאות העתירה ובשכר טרחת עורך דין, בתוספת מע"מ כחוק. 80. כבוד בית המשפט מתבקש ליתן כל סעד נוסף ו/או אחר שימצא לנכון בנסיבות העניין. אשר על כן ולאור כל האמור לעיל, יהא זה מן הדין ומן הצדק לקבל את העתירה על כל חלקיה.משטרהעתירה מנהלית