התנגדות להקמת מחלף תנועה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא התנגדות להקמת מחלף תנועה: השופטת ש' וולנשטיין: .1עניינה של עתירה זו בתכנית להקמתו של מחלף על הכביש המהיר הידוע ככביש גהה. מיקומו המתוכנן של המחלף בין גבעת-שמואל לבני-ברק, ומטרתו לנקז את התנועה הזורמת בכביש גהה - מזרחה לגבעת-שמואל ומערבה לבני-ברק. .2ב- 7.6.83העבירה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של העיר בני-ברק את התכנית המקורית להקמת המחלף אל הוועדה המחוזית של מחוז תל-אביב, לשם אישור מוקדם. בישיבתה מיום 12.12.83החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית המקורית, אשר העתקה מצורף לעתירה במסמכים ג"ש 4-.2 .3התנגדויות לתכנית המקורית נדונו ביום 9.9.85בישיבת ועדת משנה של הוועדה המחוזית. בין השאר נדונה שם דרישת ראש עיריית בני-ברק "להבטיח כדין על-ידי הרשויות המוסמכות שלא תותר תנועת כלי רכב במחלף בשבתות ובחגים". נציג משרד התחבורה בוועדה סבר, כי אין בסמכותה לקבוע את סדרי התנועה במחלף, ולפיכך לא החליטה הוועדה אלא להמליץ לפני המפקח על התעבורה, שהוא יקבע "הסדר לסגירת הקטע מהעליה לגשר מגבעת שמואל לבני ברק בקטע רחוב השומר בשבתות ובחגים....." . ראש עיריית בני-ברק סבר, כי בהמלצה בלבד של הוועדה המחוזית אין כדי להבטיח סגירת הקטע הנ"ל של המחלף בשבתות, והוא ביקש לקיים דיון חוזר בעניין, כדי להשיג החלטה מחייבת של הוועדה. .4 לאחר ישיבות נוספות של ועדת המשנה הובא העניין לפני מליאת הוועדה המחוזית ב- .29.12.86בישיבה זו דרש ראש עיריית בני-ברק, כי "בתוכנית ייכלל תנאי אשר אוסר תנועה במחלף בשבתות ובמועדי ישראל בשל פגיעה בשומרי דת ישראל". עוד העלה שם ראש היר בני-ברק התנגדות להצעת תיקון לתכנית המקורית שעניינה בניית "רמפה של שבת" לוויסות התנועה כאמור, בימי שבת ומועד, ואשר לדעתו עלולה לפגוע בבית הספר הנמצא ממערב לכביש גהה, ליד הגבול המזרחי של שטח שיפוט עיריית בני-ברק. .5 התעורר ויכוח בוועדה לגבי היקף סמכויותיה להכריע בשאלת סגירת המחלף בשבתות ובמועדים. לבסוף החליטה הוועדה (בין היתר): " .1לכלול בתשריט רמפה נוספת, מזרחית לבית הספר, ולסמנה כאלטרנטיבה למעקף בשבתות ובמועדי ישראל בשלב ב' של התוכנית. .2 לסמן את שטח בית הספר לייעוד של מלאכה ותעשיה קלה בשלב ב' של התוכנית. .3 להוסיף לתקנות סעיף שלבים כדלקמן: שלב א' - כל עוד קיים בית הספר ומשמש לייעודו לא תוקם רמפת המעקף המזרחית לבית הספר, ואילו הגשר שיוקם מצפון (אל רחוב השומר - בן דוד) ייסגר לתנועה מוטורית בשבתות ובמועדי ישראל, וזאת כתנאי בתכנית ובהיתר הבניה, על פי תנאים שייקבעו על ידי המפקח על התעבור (כגון תמרור ו/או מחסום וכד'). שלב ב' - לאחר העתקת בית הספר והפסקת השימוש במבנה לבית ספר, ניתן יהיה לבנות רמפה נוספת מזרחית לשטח" (של בית הספר) "לצורך תנועה מוטורית בשבתות ובמועדי ישראל. שטח בית הספר ייועד בשלב ב' למלאכה ולתעשיה". זוהי ההחלטה שבמחלוקת, שתיקרא להלן "ההחלטה". .6 משנודע לעותר 2(ראש מועצת גבעת-שמואל) על ההחלטה, הודיע הוא לוועדה המחוזית ולשר הפנים על התנגדות מועצת גבעת-שמואל לתכנית כפי שתוקנה בהחלטה. במכתביו (ג"ש 14וג"ש 15) דרש הוא הפקדה מחדש של התכנית לפני מתן תוקף, באשר לדעתו יש בה משום שינוי מהותי של התכנית המקורית, שאין לעשותו בלא הפקדה חדשה כזאת. שר הפנים השיב לו, כי ההתנגדות תידון לפני אישור התכנית על-ידו. ואמנם דן שר הפנים בשאלה, אם יש מקום להפקדה מחדש של התכנית עקב השינויים שהוכנסו בה על-פי ההחלטה, והגיע למסקנה, כי הדין עם העותר 2לגבי השינוי הנוגע לייעוד שטח בית הספר. לעניין זה המליץ להכין תכנית נפרדת שתופקד מחדש. לעניין תוספת הרמפה לשימוש בשבתות נקבע, כי אין תיקון זה מהווה שינוי המצריך הפקדה מחדש, שכן עניין כזה כלול במטרות של התכנית המקורית. .7החלטת השר הובאה לידיעת העותר 2, והוא פנה אז הן אל שר הפנים והן אל הוועדה המחוזית בהשגה על ההחלטה, כמפורט במכתבו ג"ש/ .30בעקבות זאת זומן העותר 2להציג השגותיו לפני הוועדה המחוזית. בישיבת הוועדה מיום 15.2.88הוא הציג את עמדתו, לפיה יש לבצע את פרויקט המחלף כמיקשה אחת ולא בשלבים, או שלא לבצעו בכלל. ראש העיר בני-ברק באותה ישיבה חזר על עמדתו, שעל פיה נתקבלה ההחלטה. לאחר שמיעת שני הצדדים, כאמור, קיימה הוועדה ב- 14.3.88דיון בעניין. בדיון זה הביע המהנדס מר ציפור (נציג אגודת האינג'ינרים והארכיטקטים בוועדה) דעתו, כי הפגיעה בנוסעים הבאים בשבת לגבעת-שמואל מצפון (המתבטאת בכך שעליהם לנסוע קילומטר אחד נוסף עד צומת בר-אילן) אינה משמעותית לעומת היתרונות שבהחלטה, אשר באה למנוע פגיעה בתושביה הדתיים של בני-ברק, כאשר מקובל על הכול, שהתכנית כולה עשויה לשפר במידה רבה את זרימת התנועה בכביש גהה, שהוא עורק ראשי לתנועה בארץ מצפון לדרום. לאחר הדיון הזה החליטה הוועדה המחוזית לאשר מחדש את ההחלטה. .8בעקבות כך הוגשה העתירה שלפנינו כדי למנוע ביצוע התכנית. ב- 22.4.88ניתן לעותרים צו ביניים, האוסר על קידום ביצוע תכנית המחלף. צו הביניים אסר גם על בנייה בשטח בית הספר הסמוך למחלף, אך איסור זה הוסר לאחר מכן, לאור הצהרת בא-כוח ועד ההורים של תלמידי בית הספר, כי העובדה שתהיה תוספת בנייה לבית הספר לא תעלה ולא תוריד מן המצב הקיים לעניין התכנית להעברת בית הספר למקום אחר. .9טענות העותרים הן בשני מישורים - האחד דיוני והאחר מהותי. הטענה הדיונית היא כי ההחלטה פסולה משום שלא ניתנה לעותרים הזדמנות להשמיע טענותיהם כאמור בסעיף 106סיפא לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965, שזו לשונו: "...אם היתה קבלת ההתנגדות עלולה... לפגוע באדם שאף הו רשאי להגיש התנגדות לתכנית, לא יכריע (מוסד התכנון - ש' ו'), בהתנגדות לפני שנתן לאותו אדם הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו". נראה לי, כי אמנם על-פי האמור שם, מן הדין היה לברר את עמדת העותרים לפני קבלת ההחלטה בדבר השינויים, שמטרתם הסדרת התנועה במחלף בשבתות ובמועדים. קבלת עמדת עיריית בני-ברק בעניין זה היה בה כדי להרע מצבם של תושבי גבעת-שמואל לעומת מצבם על-פי התכנית המקורית, אשר לגביה לא ראו הם להעלות התנגדות, כיוון שאמורה הייתה רק להועיל להם. עם זאת נראה לי, כי פגם זה בהליך קבלת ההחלטה נרפא, כאשר, עובר לפרסום התכנית המתוקנת, הובאו לפני הוועדה המחוזית טענות ההתנגדות של תושבי גבעת-שמואל הן בכתב והן בעל-פה, כמפורט לעיל. הפרוטוקולים ג"ש/ 31ו-ג"ש/ 32מראים, כי בישיבה מ- 15.2.88נשמעו בפרוטרוט טענות ראש מועצת גבעת-שמואל ותשובתו להן של ראש העיר בניברק, כי ב- 14.3.88קיימה הוועדה דיון ענייני בטענות אלה, ורק לאחר זאת הליטה הוועדה המחוזית לדחות את ההתנגדות של גבעת-שמואל - "מנימוק שהארכת הנסיעה עד צומת בר-אילן בשבתות וחגים בלבד, במסלול שהוא מצפון, היא הפרעה לא מהותית לעומת ההפרעה העצומה הנגרמת יום יום בעורק ארצי זה". ראה לעניין זה ע"א 530/78 [1], בעמ' 176מול אות השוליים ב, וכן השווה דברי המשנה לנשיא בן-פורת בבג"צ 448/85 [2], בשג"צ 284/85, 320, 5/86, 32, בעמ' 711מול אות השוליים ז. .10מכאן לטענות המהותיות של תושבי גבעת-שמואל. הם טוענים: א. לא היה זה בסמכותה של הוועדה המחוזית לקבל את ההחלטה; לחלופין ב. אם הייתה הוועדה מוסמכת לקבל ההחלטה, הרי ששיקול הדעת שהפעילה לצורך זה לוקה בחוסר סבירות. .11לעניין חוסר הסמכות מצביע בא-כוח העותרים על כך, שהרשות המופקדת על הסדרת התנועה בדרכים היא רשות התמרור המרכזית שבראשה המפקח על התעבורה, ואשר סמכויותיה מפורטות בתקנה 17(א) לתקנות התעבורה, תשכ"א- .1961מקיומה של הסמכה זו מבקש הוא ללמוד, כי - "אין לגוף כלשהו, מלבד המפקח על התעבורה, ולרבות הועדה, סמכות מקבילה או עודפת על המפקח בקשר עם הסדרת התנועה בדרכים". לדעתו, ממצה הוועדה את סמכותה "בעצם ההחלטה על התכנון הפיזי, ואילו מכאן ואילך השאלות לגבי אופן ודרך השימוש במחלף... מסורים לסמכותה של רשות אחרת, אשר שיקוליה מבוססים על מגוון שונה של שיקולים, אשר הועדה אינה רשאית לשקול... וממילא אין לה גם הסמכות להחליט". אין דעתנו כדעתו. ודאי שהמפקח על התעבורה, בתפקידו כרשות התמרור, ישקול ויחליט, כיצד לווסת את התנועה בדרכים קיימות, ובאילו תמרורים או אמצעים אחרים יש להשתמש בנסיבות המיוחדות של כל מקרה. על-מנת לקדם מטרות אלו של הסדרת התנועה - כך עלינו להניח - קבע המחוקק, כי בין חברי הוועדה המחוזית יהיה נציג שר התחבורה, כפי שהתכוון שיהיו מיוצגים שם שרים אחרים שתפקידם לייצג את עמדות משרדיהם לגבי התכניות שבהן דנה הוועדה המחוזית. שמונה נציגי שרים חייבים להיות בין חברי הוועדה, בנוסף ליו"ר שהוא נציג שר הפנים, עוד חמישה נציגי הרשויות המקומיות שבמחוז ושני מומחים לתכנון ולבנייה (ראה סעיף 7(א) לחוק התכנון והבניה; להלן החוק). מטרותיה של תכנית מיתאר מקומית כוללות, בין היתר, "הבטחת תנאים נאותים מבחינת... הבטיחות, הבטחון, התחבורה והנוחות... על ידי תכנון הקרקע ושימוש בה..." (סעיף 61(2) לחוק). לקידום מטרות כאלה רשאית הוועדה המקומית, בין היתר, לקבוע בתכנית כזאת (כאמור בסעיף 63לחוק) "... הוראה בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת וכן..." בין היתר (סעיף-קטן (1)) "...תנאי שימוש בקרקע ובבנינים בתוך כל שטח..." שנתחם בתכנית, ולפי סעיף 64לחוק הועדה המחוזית רשאית לחייב את הועדה המקומית לקבוע בתכנית כזאת הוראות כאמור. החוק מעניק איפוא לוועדות (הן המקומית ולא כל שכן המחוזית) סמכויות רחבות לתכנון מכל ההיבטים הרלוואנטיים לטובת אוכלוסיית שטח התכנית, ונציגי כל ההיבטים האלה מוצאים מקומם בוועדה המחוזית דווקא (להבדיל מן הוועדה המקומית שהיא הרשות המקומית). וכבר קבע בית-משפט זה לא פעם, כי אין הוועדה המחוזית מוגבלת בשיקוליה ל"עצם התכנון הפיזי" בשטח. (ראה, למשל: בג"צ 440/80 [3], בעמ' 90; בג"צ 276/66 [4], בעמ' 256; בג"צ 595/75 [5], בעמ' 346-347, 353). ורק כדוגמה קיצונית ראוי לצטט מדברי מ"מ הנשיא לנדוי (כתוארו אז), אף שנאמרו דרך אגב, בהמ' 468/81 [6], בעמ' 740מול אות השוליים ד: "...אין אני שותף לדעת השופט... ששיקולים בדבר עידוד העלייה של אנשי מקצוע, שישתכנו בבניין שהמשיבה עומדת להקים, ובדבר העברת הון יהודי מחוץ-לארץ הם שיקולים 'זרים' לחוקי התכנון. נכון הדבר, שאין הם נזכרים במפורש בין מטרות התכנון המפורטות בחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, אבל כסבור הייתי, שגם ללא איזכור מפורש כזה אלה הן טרות בעלות עדיפות לאומית ראשונה במעלה, היכולות גם הן לבוא בחשבון שיקוליהם של המתכננים, ואם תמצי לומר בלשון משפטית, אלה הן מטרות שאליהן התכוון המחוקק כמשתמע, אף אם לא הזכירן במפורש". לפיכך, עצם העובדה, כי המפקח על התעבורה מוסמך להסדיר את התנועה בדרכים על-ידי קביעת תמרורים וכדומה, אין בה, לדעתנו, כדי להפחית מסמכויותיה של הוועדה המחוזית לקבוע בתכנית מיתאר תנאים לגבי הסדרת התנועה, כאשר מן ההיבטים היותר רחבים של הוועדה נראה לה, שראוי לקבוע תנאים כאלה. טוען בא-כוח העותרים, שבמקרה כגון הנוכחי לא יוכל המפקח להפעיל באופן חופשי את שיקול הדעת שהעניק לו המחוקק להסדיר את התנועה במחלף, כי הרי הביע בוועדה את דעתו, שהוא היה מעדיף שהתנועה שם תזרום כל ימות השבוע ולא תופסק בשבת. לכך יש להשיב, כי מהותה והרכבה של הוועדה המחוזית מחייבים אותה להביא בחשבון שיקוליה את ההיבטים השונים המיוצגים על-ידי חבריה. משנשמעה שם דעתו של המפקח, והיא נלחה בחשבון שיקולי הוועדה, והחלטתה נפלה - הרי ודאי שהמפקח יפעיל סמכותו בהתאם לאותה החלטה. כך הוא גם אמר במכתבו (נספח ג"ש 25לעתירה מיום 30.11.87): "לאחר שנים ארוכות של דיונים אושרה תכנית המחלף בגבעת שמואל על ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, כמתחייב על פי חוק התכנון והבניה. מבלי להכנס לשיקוליה של הועדה, ובמגמה לזרז את הקמת המחלף החיוני כל כך לתחבורה באזור - הודעתי כי אכבד את החלטת הועדה המחוזית. השר הודיעני כי יהיה מוכן להפגש עם נציגי המועצה המקומית גבעת שמואל כדי לשמוע את עמדתם". אין אנו רואים בכך צמצום שיקול הדעת שהוענק למפקח להסדיר את התנועה אלא הרחבת תחום השיקולים, שעליו להביא בחשבון כאשר הוא מפעיל את סמכותו. וכך אמנם הוא עשה, כאשר - אף שמבחינתו עדיף היה שהתנועה במחלף תזרום כל ימות השבוע - התחשב במצב הדברים, כפי שהועלה בוועדה, ועל-כן הסכים להפעלת המחלף שישה ימים בשבוע והעדיף זאת על אי-הפעלתו בכלל - שזו הייתה הברירה שעלתה מדיוני הוועדה. .12מכאן לטענת חוסר הסבירות, שנטען כי החלטת הוועדה לוקה בו. מתעוררת השאלה, אם אמנם לא הייתה קיימת חלופה שלישית בנוסף לשתי אלה שהזכרתי בסוף הפיסקה הקודמת. כפי שעולה מדיוני הוועדה ומן ההחלטה עצמה, הרי אמנם החליטה היא על החלופה השלישית, שיש בה כדי "להמעיט את הנזק של הנפגעים מסגירת המחלף בשבת", וזאת על-ידי הקמת הרמפה של שבת שאמורה להוות בשבתות פתרון לנוסעים הבאים לגבעת-שמואל מצפון. אך פתרון זה נתקל בקושי, משום שעל-פי התיכנון אמורה רמפת השבת להיות מוצבת במרחק של כ- 5מטר מקיר בית הספר הקיים שם היום, ובתוך החצר של בית-ספר זה. מקובל היה על הוועדה, כי אפילו מועט השימוש בבית הספר בימי שבת, לא ייתכן להקים ולהפעיל את הרמפה הזאת כל כך סמוך לשם. האזור שבסביבת המחלף הינו כבר היום אזור תעשייה. לכן נראה סביר הרעיון, שגם השטח, שבו בלית ברירה שוכן רק לאחרונה בית הספר, ייועד בעתיד לתעשייה, כפי שהחליטה הוועדה שייעשה בשלב ב', ולצור זה אמנם הוכנה תוכנית נפרדת. ודאי שרצוי היה, כי הקמת הרמפה של שבת תבוצע בד בבד עם הקמת המחלף, אך עניין העברת בית הספר כרוך בגורמים שמחוץ לוועדה כנראה (עיריית בני-ברק ומשרד החינוך), אשר חייבים יהיו להקדיש תקציבים לצורך זה. בנסיבות אלה נולדה תכנית השלבים, אשר בשלב א' אינה מותירה אלא את שתי הברירות הנ"ל. .13עניין סגירת קטע אחר של רחוב השומר בבני-ברק כבר עמד לדיון בבית-משפט זה בבג"צ 531/77 [7]. באותו מקרה היה זה דווקא המפקח על התעבורה שהפעיל שיקול-דעתו והחליט, מטעמים של התחשבות ברגשות הדתיים של האוכלוסיה, לסגור בשבתות קטע של רחוב השומר. שם נטען, כי התחשבות כזאת אינה בגדר סמכותו על-פי פקודת התעבורה [נוסח חדש]. נקבע שם, מפי מ"מ הנשיא לנדוי (כתוארו אז), כי אין בהתחשבות כזאת חריגה מסמכות כאמור, וכך הוא אמר, בעמ' 165מול אות השוליים א: "כמו שנאמר ב-בג"צ 150/62(לא פורסם) יש להביא לאיזון אינטרסים נוגדים, וזה ענין של מידה ודרגה. אין זה אל גילוי אחד מיני רבים לאין ספור של הבעיה הכללית, שבה אנו מתלבטים תדיר, כיצד יחיו שני 'מחנות' - החפשי והחרדי - בצוותא בשלום, תוך כיבוד הדדי של צרכיו ורגשותיו של כל אחד מהם בתחומו, בלי 'סכסוכי גבול' ומבלי שהאחד ישאף ל'כיבושים' על חשבון חברו". אף בעניין שלפנינו שקלה הוועדה בכובד ראש את האינטרסים של חלקי הציבור השונים הנוגעים לעניין, כדי להגיע לפתרון הולם לאותה בעיה ממש שתיאר השופט לנדוי. הם ניסו לאזן בין הפגיעה ברגשות הדתיים של תושבי בני-ברק לבין אי הנוחות שתיגרם כאמור לבאים ברכב בשבת לגבעת-שמואל מצפון. לנו נראה, כי לא רק רשאית אלא חייבת הייתה הוועדה להביא בחשבון שיקוליה את שני האינטרסים הנ"ל. הפתרון האידיאלי לבעיה הוא אמנם זה שהוצע בשלב ב', אך השתכנענו, כי גם האינטרס של תלמידי בית הספר הוא כזה, שמן הדין היה להביאו בחשבון, והפתרון שנמצא לגבי שלב א' אין, לדעתנו, לומר, כי הוא לוקה בחוסר סבירות. .14אשר-על-כן אנו דוחים א העתירה ואת צו הביניים הנ"ל. העותרים ישלמו הוצאות המשיבים כולל שכר טרחת עורך-דין בסך 000, 3ש"ח למשיבים 1עד 4ביחד, ובסך 000, 2ש"ח למשיבה .5לא ייפסקו הוצאות לוועד ההורים (המשיבים 6-9). סכומי ההוצאות יהיו צמודים למדד ינואר 89ויישאו ריבית בשיעור %4 לשנה עד התשלום בפועל. השופט י' מלץ: אני מסכים. השופט ש' לוין: .1אני מסכים. .2גם לי נראה, שהייתה לוועדה המחוזית סמכות להביא בכלל שיקוליה מניעת פגיעה באוכלוסיה הדתית של האזור, ולא מצאתי דבר לסתור בחוק התכנון והבניה, או בטענות העותרים. מקבל אני את עמדת מר פוגלמן, שטען לפנינו למדינה, שהנושא מסור לסמכותם המשולבת של הוועדה המחוזית והמפקח על התעבורה ברמות שונות, עם זיקת גומלין ביניהן, והוועדה המחוזית הייתה רשאית להתנות את בניית המחלף בהסכמתו של המפקח על התעבורה. .3העותרים גם טענו לפנינו, שחסרה תשתית עובדתית למסקנות הוועדה המקומית, הואיל ובשטח המריבה כמעט אין קימים מבנים, ולפיכך גם לא הוכחה פגיעה באוכלוסיה הדתית של בני-ברק; אך מר וולף, פרקליט העותרים, הודה לפנינו, שעניין זה לא עלה בטיעוני מרשיו בוועדה המחוזית; לפיכך אין עילה להתערב בהחלטה על יסוד נימוקים שבעובדה. הטרידה אותי השאלה, אם בהסכמתו של המפקח על התעבורה לאישור התכנית, כאמור בנספח ג"ש 25, הוא הפעיל שיקול-דעת עצמאי משלו, או דילמא הדין עם העותרים בטענתם, שלא מן הראוי היה שהמפקח "ייגרר" אחרי החלטת הוועדה, אם הוא עצמו סבור, מטעמים תעבורתיים, שאין לסגור את המחלף בשבת; לשאלה זו פנים לכאן ולכאן, ובסופו של דבר החלטתי, אם כי בדוחק, להצטרף למסקנת חבריי הנכבדים, שגם שיקולים מעשיים, הכרוכים בבחירת אלטרנטיבות בין זירוז הקמת המחלף או דחיית אישור התכנית הם שיקולים רלוואנטיים מבחינתו של המפקח על התעבורה. הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת וולנשטיין. מחלף